編者按

　　近期，四川、陜西、黑龍江等地接連多起突發(fā)水環(huán)境事件，其中一些事件造成跨區(qū)域污染。當前，我國一些地區(qū)已陸續(xù)進入汛期，引發(fā)突發(fā)水污染事件的風險加大。日前，生態(tài)環(huán)境部、水利部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立跨省流域上下游突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），對流域上下游如何開展協(xié)作機制和制度建設進行了系統(tǒng)指導。為了進一步做好突發(fā)水污染事件防范應對工作，生態(tài)環(huán)境部組織專家就《指導意見》的重要意義、工作落實要求等內(nèi)容進行了深入解讀。

　　推進流域聯(lián)防聯(lián)控，防控跨界流域風險

　?。ㄖ袊h(huán)境科學研究院 宋永會）

　　近年來，我國在突發(fā)水環(huán)境污染事件風險防控與應急處置方面取得了很大進展。推進流域?qū)用媛?lián)防聯(lián)控、實現(xiàn)由“應急管理”向“風險管理”轉(zhuǎn)變，成為當前環(huán)境應急管理工作的重點，也對流域綜合管理提出了更高的要求。印發(fā)《關(guān)于建立跨省流域上下游突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），是落實黨的十九屆四中全會精神、完善應急管理體系、提升治理能力的有力舉措。

　　《指導意見》針對近年來跨省流域水污染事件凸顯出來的協(xié)作制度不完善、上下游責任不明確、技術(shù)基礎保障不到位等問題和難題，提出了建立協(xié)作制度、加強研判預警、科學攔污控污、強化信息通報、實施聯(lián)合監(jiān)測、協(xié)同污染處置、做好糾紛調(diào)處、落實基礎保障8方面意見，對流域上下游協(xié)作機制和制度建設進行了系統(tǒng)指導，明確了省級人民政府責任主體，對生態(tài)環(huán)境、水利等相關(guān)部門提出了具體要求，從應急專家組、應急物資、跨省應急預案與應急演練等方面指導落實基礎保障工作。

　　下一步，貫徹《指導意見》，推進跨省流域突發(fā)水污染事件的聯(lián)防聯(lián)控，防控水環(huán)境風險，關(guān)鍵在于抓細抓好落實，各地應重點開展以下幾方面工作。

　　一是細化建立跨省流域協(xié)作制度。充分借鑒京津冀、長三角地區(qū)相關(guān)省份在區(qū)域協(xié)同發(fā)展框架下，在跨省水污染事件聯(lián)席會議、信息通報、協(xié)同處置等方面積累的有益經(jīng)驗，建立跨省界河流水污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作框架協(xié)議，深化跨省共同預防和處置工作內(nèi)容，在省級框架協(xié)議下，細化落實各相關(guān)部門之間聯(lián)防聯(lián)控責任與具體工作內(nèi)容。同時，結(jié)合《重點流域水生態(tài)環(huán)境保護“十四五”規(guī)劃》，進一步夯實跨省流域污染聯(lián)防聯(lián)控機制，在規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮并明確流域上下游、左右岸環(huán)境風險管理與環(huán)境應急目標、任務和措施。借鑒流域生態(tài)補償機制和制度，建立上下游水環(huán)境保護獎懲機制，解決跨省流域污染責任認定、損害賠償問題，變“分段治水”為“全域治水”。

　　二是加強流域研判預警，做好跨省突發(fā)水污染應對準備。近年來，生態(tài)環(huán)境部在企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風險評估與分級、區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件風險評估方法以及應急預案備案管理上，已經(jīng)形成了較為完善的技術(shù)方法和管理體系。落實《指導意見》，各地應結(jié)合河湖長制的實施，對可能引發(fā)跨省界水污染的高風險企業(yè)、高風險區(qū)域開展環(huán)境風險評估研判，針對高風險區(qū)域、環(huán)境敏感目標建立監(jiān)測預警體系，實施汛期、極端天氣及重大活動期間加密監(jiān)測、提前預警，跨省界上下游可聯(lián)合編制流域突發(fā)水污染事件應急預案，針對上游地區(qū)提出不同風險源、不同事件情景及可能的影響范圍、影響程度，上下游地區(qū)共同商討，科學確定攔污控污處置預案，統(tǒng)籌上下游水資源調(diào)配與水環(huán)境保護，做好跨省突發(fā)水污染事件應對準備工作。

　　三是開展跨省流域突發(fā)水污染事件處置應急演練，提高聯(lián)防聯(lián)控實戰(zhàn)能力。京津冀地區(qū)在應急聯(lián)控機制探索上起步較早，制定了《京津冀水污染突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控工作方案》，2017年起連續(xù)三年開展了京津冀突發(fā)水環(huán)境事件聯(lián)合實戰(zhàn)性演練。2019年廣東與福建兩省共同開展了汀江-韓江跨界流域突發(fā)水污染事件應急演練。以上工作為跨省流域突發(fā)水污染事件應急演練與處置提供了經(jīng)驗。上下游省份、地區(qū)通過聯(lián)合應急演練，能夠有效檢驗跨省界流域上下游聯(lián)防聯(lián)控機制和相關(guān)突發(fā)環(huán)境事件應急預案的可操作性和有效性，進而加強應急聯(lián)動，提升跨省界河流上下游應急力量的快速響應、應急監(jiān)測、應急處置和協(xié)調(diào)配合能力。應鼓勵采取衛(wèi)星遙感、無人船、無人機和機器人等高科技手段和裝備，探索實踐上下游環(huán)境應急“一盤棋”的處置思路，為跨省界流域突發(fā)水污染事件的妥善處置奠定堅實基礎。

　　建立上下游聯(lián)防聯(lián)控機制，防范重大生態(tài)環(huán)境風險

　?。ㄉ鷳B(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院 於方 曹國志 王鯤鵬）

　　建立上下游聯(lián)防聯(lián)控機制，是預防和應對跨省流域突發(fā)水污染事件，防范重大生態(tài)環(huán)境風險的有效保障。黨中央、國務院高度重視跨區(qū)域流域環(huán)境應急協(xié)調(diào)聯(lián)動機制建設工作。為有效預防和應對跨省流域突發(fā)水污染事件、妥善處理糾紛、防范重大生態(tài)環(huán)境風險，經(jīng)國務院同意，生態(tài)環(huán)境部、水利部聯(lián)合編制了《關(guān)于建立跨省流域上下游突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）?！吨笇б庖姟访鞔_了流域突發(fā)水污染事件中上下游的責任，提出了上下游聯(lián)防聯(lián)控機制的重點任務，將為有效保障我國流域水生態(tài)環(huán)境安全發(fā)揮重要作用。

　　一、我國突發(fā)水污染事件形勢嚴峻

　　近年來，全國各類突發(fā)環(huán)境事件中，涉水突發(fā)環(huán)境事件占一半以上。隨著風險防控和應急管理力度的逐年加大，突發(fā)水污染事件的總體數(shù)量呈明顯下降趨勢，但頻次仍然很高。具體有以下特點。

　　一是突發(fā)水污染事件處置難度高、造成生態(tài)環(huán)境損害的幾率大。突發(fā)水污染事件處置經(jīng)常面臨地勢險峻、水文條件復雜等狀況，污染物進入水體后難以控制，圍堵攔截、投藥降污等措施難以按照預期發(fā)揮作用，可溶性污染物最終大多依靠稀釋達標，油類等不可溶污染物回收效率不足20%，水污染事件應急處置面臨極大挑戰(zhàn)。由于污染物難以控制和清除，水污染事件極易造成生態(tài)環(huán)境損害。2015年甘肅省西和縣隴星銻業(yè)“11·23”尾礦庫泄漏次生突發(fā)環(huán)境事件，應急處置歷時67天才達到地表水持續(xù)穩(wěn)定達標，造成部分地區(qū)地下水受到影響，257畝農(nóng)田遭受污染，直接經(jīng)濟損失達到6120.79萬元；2018年河南淇河污染事件，危及下游丹江口水庫水質(zhì)和南水北調(diào)沿線1.3億人飲水安全。

　　二是突發(fā)水污染事件多跨界、易引起糾紛。突發(fā)水污染事件由于污染物遷移擴散速度快、圍堵攔截困難，經(jīng)常造成跨界污染。同時由于未建立上下游協(xié)商、賠償機制，極易引起糾紛。2018年由于受臺風引起的特大暴雨洪災影響，安徽和江蘇省界新汴河團結(jié)閘、新濉河枯河閘全流量泄洪，下游江蘇省洪澤湖溧河洼入湖口附近區(qū)域出現(xiàn)養(yǎng)殖魚蟹大面積死亡，引發(fā)公眾和媒體廣泛關(guān)注。

　　二、印發(fā)《指導意見》意義重大

　　（一）是落實《水污染防治法》等要求的具體舉措。《水污染防治法》要求“有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府，建立重要江河、湖泊的流域水環(huán)境保護聯(lián)合協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施”；《水污染防治行動計劃》要求“健全跨部門、區(qū)域、流域、海域水環(huán)境保護議事協(xié)調(diào)機制”“流域上下游各級政府、各部門之間要加強協(xié)調(diào)配合、定期會商，實施聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法、應急聯(lián)動、信息共享”。《指導意見》以有效預防和應對跨省流域突發(fā)水污染事件、妥善處理糾紛、防范重大生態(tài)環(huán)境風險為目標，推動跨省流域上下游加強協(xié)作，建立突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控機制，明確上下游責任和任務，是對《水污染防治法》《水污染防治行動計劃》等的深入貫徹和落實。

　?。ǘ┯兄诟纳扑廴臼录揽仉y的現(xiàn)狀。跨省流域水污染事件因涉及不同的行政區(qū)域及多層級政府，在政府間未有效建立聯(lián)動機制的情況下，存在預警難、通報不及時和協(xié)調(diào)機制不暢等突出問題。例如，在甘肅省西和縣隴星銻業(yè)“11·23”尾礦庫泄漏次生突發(fā)環(huán)境事件中，由于上游未能準確研判預警污染擴散趨勢、未及時向下游通報事件信息，導致下游未及時采取有效的污染攔截措施、未開展充分的應急準備，造成污染范圍不斷擴大并一度威脅到市級集中式飲用水水源地安全。針對以上具體難題，《指導意見》提出了加強研判預警、強化信息通報及相應的細化措施，通過聯(lián)合會商，提前做好生態(tài)環(huán)境風險隱患排查治理、應急物資儲備等工作，明確信息通報責任主體和對象等，能夠有針對性地改善跨省水污染事件防控難的現(xiàn)狀。

　　（三）有利于提升水污染事件應對措施的精準度。《指導意見》從事前預防、事中應對、事后管理全過程提出了上下游聯(lián)防聯(lián)控的重點任務，有助于促進跨界水污染事件制定精準、科學的應對措施。聯(lián)合監(jiān)測、科學攔污控污、協(xié)同污染處置等措施已在實踐中被證明對優(yōu)化事件處置效果有積極作用。例如，在湖南廣東武水河（武江）跨省界“6·24”銻污染事件、陜西省寧強縣漢中鋅業(yè)銅礦排污致嘉陵江四川廣元段鉈污染事件中，上下游通過制定聯(lián)合監(jiān)測方案，統(tǒng)一監(jiān)測斷面、方法和頻次，開展聯(lián)合監(jiān)測，準確反映污染狀況，為科學制定處置方案提供了科學依據(jù)；通過上游斷源控污、下游快速響應、聯(lián)合水利調(diào)度等協(xié)同處置行動，達到了最優(yōu)處置效果。

　　（四）有助于降低水污染事件可能造成的影響。在跨界水污染事件中，常常由于信息報告不及時、責任不清推諉扯皮等原因貽誤處置先機，造成污染態(tài)勢不能及時有效遏制、污染范圍擴大。建立聯(lián)動機制，通過強化信息通報、厘清上下游職責、明確責任主體，將協(xié)調(diào)溝通和信息共享機制化常規(guī)化，能夠保障及時有效地開展先期處置，提高跨省應急處置的聯(lián)動效果，避免因信息不暢或有關(guān)部門互相推諉責任而造成更加嚴重的事件后果。例如，在湖南廣東武水河（武江）跨省界“9·4”砷污染事件中，韶關(guān)市生態(tài)環(huán)境局在事發(fā)后，按照兩市簽訂的《關(guān)于建立邊界應急聯(lián)動工作機制的協(xié)議》，立即向湖南省郴州市生態(tài)環(huán)境局進行通報，要求采取相應措施，保障過境水質(zhì)達標。經(jīng)過湖南、廣東兩省相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，有效遏制了更大的生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生。

　　（五）有利于及時補償、賠償下游受害區(qū)域。在跨省界水污染事件中，下游區(qū)域往往是“城門失火殃及池魚”的受害者角色，生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟等均無端遭受損失。例如，甘肅省西和縣隴星銻業(yè)“11·23”尾礦庫泄漏次生突發(fā)環(huán)境事件，造成下游陜西省、四川省直接經(jīng)濟損失上千萬元。根據(jù)《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》關(guān)于落實生態(tài)補償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度要求，以及中辦和國辦印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》提出的“損害擔責”原則，下游區(qū)域不應為上游污染行為買單?！吨笇б庖姟芬?guī)定了水污染事件引起的跨省級行政區(qū)域糾紛的協(xié)商原則，明確省級人民政府為協(xié)商責任主體，強調(diào)采取以資金補償為主的方式解決，有助于下游受害區(qū)域及時獲得賠償，妥善化解糾紛。

　　三、落實《指導意見》，加快應急能力建設

　?。ㄒ唬┚幹屏饔蛲话l(fā)水污染事件應急預案。為落實《指導意見》提出的流域突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控各項要求，上下游相鄰區(qū)域應共同開展流域水污染環(huán)境風險評估，并協(xié)同編制流域突發(fā)水污染事件應急預案，成立聯(lián)合指揮機構(gòu)，明確研判預警及應急響應程序，建立快捷、高效的信息報告及通報流程，確定規(guī)范、合理的聯(lián)合應急監(jiān)測工作方案，制定科學、可行的污染攔截、控制及處置措施。通過預案編制，將《指導意見》各項要求轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行、可操作的具體任務和措施，并指定責任部門，促進《指導意見》落地實施。各省也可以按照《指導意見》的思路編制本省跨界流域上下游突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控工作方案或?qū)ｍ棏鳖A案。

　　（二）提高突發(fā)水污染事件研判預警能力。在突發(fā)水污染事件易發(fā)期，各流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)應提前分析研判流域生態(tài)環(huán)境風險，通過聯(lián)合會商或?qū)ｍ棔?，及時開展多種情形下的分析研判，及時發(fā)布預警信息。對于跨省流域突發(fā)水污染事件，研判預警往往面臨時間緊、不確定性大以及水文條件復雜多變等挑戰(zhàn)，對預測分析技術(shù)要求較高。因此，為落實《指導意見》要求，各地應基于環(huán)境風險評估對各類可能發(fā)生的突發(fā)水污染事件情景進行充分模擬預測，做好預警準備。同時鼓勵研究機構(gòu)加強預測預警技術(shù)研究和推廣應用，為突發(fā)水污染事件研判預警提供技術(shù)支持。

　　（三）強化突發(fā)水污染事件監(jiān)測能力。完善水污染監(jiān)測網(wǎng)絡體系，在流域主要水系的跨界斷面、集中式飲用水水源保護區(qū)、高風險河段等重要區(qū)域建設自動監(jiān)測站點，針對區(qū)域主要風險物質(zhì)和易出現(xiàn)超標的重點污染物，增加常規(guī)污染物以外的重金屬、有機物等監(jiān)測項目。提升地市、區(qū)縣環(huán)境應急監(jiān)測能力，以地方環(huán)境監(jiān)測中心為重點，配備必要的高精度監(jiān)測分析設備和便攜式監(jiān)測分析儀器，定期開展監(jiān)測人員培訓，滿足突發(fā)水污染事件應急監(jiān)測需求。

　?。ㄋ模┨嵘话l(fā)水污染事件處置水平。總結(jié)區(qū)域內(nèi)典型突發(fā)水污染事件應急處置經(jīng)驗，結(jié)合地區(qū)環(huán)境風險特點、水文地勢特點，通過編制或修訂突發(fā)水污染事件應急預案，制定多種情景下科學、合理的監(jiān)測布點方案和應急處置措施實施方案，建設突發(fā)水污染事件應急處置技術(shù)案例庫，并將技術(shù)方法和案例庫納入信息平臺。制定典型重金屬、有機污染物、無機污染物突發(fā)水污染事件應急處置操作手冊，明確應急處置的基本流程、職責分工以及不同情景下物理、化學工程措施實施的條件和具體方法。加強規(guī)范和引導，分類分階段推動重點區(qū)域截流、導流工程建設，全面提升應急處置水平。

　　（五）建設區(qū)域環(huán)境應急物資儲備庫與信息平臺。跨省流域相關(guān)區(qū)域應根據(jù)應急工作需求，共同建設區(qū)域應急物資儲備庫，針對區(qū)域風險特點，儲備對應類型、適當數(shù)量的應急物資。同時通過簽訂協(xié)議、會商協(xié)商、預案約定等方式，與大型企業(yè)合作，建立社會化物資儲備制度，形成靈活、多樣的物資儲備形式。此外，應注重整合區(qū)域現(xiàn)有資源，建立信息平臺，共享物資儲備信息，做到物資儲備情況定期更新，物資儲備地點、數(shù)量等具體信息實時可查，物資申請調(diào)用便捷高效，實現(xiàn)應急物資儲備協(xié)同聯(lián)動。

　　（六）創(chuàng)新突發(fā)水污染事件應急處置與損害賠償市場機制。加快推動突發(fā)水污染事件環(huán)境責任保險制度，探索建立上游高環(huán)境風險企業(yè)強制性投保和下游政府為本行政區(qū)域的水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量投保制度，當發(fā)生突發(fā)水污染事件導致水生態(tài)環(huán)境受到污染或破壞時，鼓勵保險公司組織專業(yè)機構(gòu)或企業(yè)提供應急處置、污染修復、責任認定、損害賠償?shù)燃夹g(shù)服務，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境責任保險制度相銜接的制度政策，解決目前生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中賠償資金無法及時用于應急處置的問題，發(fā)揮市場運作機制的靈活性，形成應急處置與損害賠償資金閉環(huán)，提高應急處置與生態(tài)環(huán)境損害賠償工作效率。

　　落實法律法規(guī)要求 建立跨省流域聯(lián)防聯(lián)控機制

　?。ê颖杯h(huán)境工程學院 曹曉凡）

　　行政區(qū)域有界，生態(tài)環(huán)境無界。中國河流湖泊眾多，這些河流、湖泊不僅是中國地理環(huán)境的重要組成部分，而且還蘊藏著豐富的自然資源。中國是世界上河流最多的國家之一，有許多源遠流長的大江大河，其中流域面積超過1000平方千米的河流就有1500多條，一旦發(fā)生跨省流域突發(fā)水污染事件，應急處置難度陡增?？缡×饔蛏舷掠瓮话l(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控機制就是面對生態(tài)環(huán)境整體性、環(huán)境要素流動性的特點，主動克服行政管理的地域性、分割性而進行的制度設計。早在2014年，修訂后的《環(huán)境保護法》第20條就規(guī)定，國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施?！端廴痉乐畏ā返?6條和《水法》第17條也是遵循這一原則規(guī)定，分別對國家確定的重要江河、湖泊的流域水污染防治規(guī)劃和流域綜合規(guī)劃、區(qū)域綜合規(guī)劃作出了詳細規(guī)定。

　　2001年，國家在太湖流域確立了由原國家環(huán)境保護總局牽頭，流域內(nèi)地方環(huán)境保護部門為主，各相關(guān)單位配合的污染防治領(lǐng)導小組聯(lián)席會議機制。2002年以后，開始在各個流域推廣實行。2011年9月，國務院公布《太湖流域管理條例》，規(guī)定太湖流域?qū)嵭辛饔蚬芾砗托姓^(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，建立健全太湖流域管理協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)太湖流域管理中的重大事項，其中就有預防和應對跨省流域突發(fā)水污染事件，防范重大生態(tài)環(huán)境風險的詳細規(guī)定。2017年，經(jīng)國務院批準的《重點流域水污染防治規(guī)劃（2016-2020年）》明確：健全區(qū)域聯(lián)動。以全面推行河長制為重要抓手，加強流域上下游、左右岸各級政府、各部門之間協(xié)調(diào)，探索跨行政區(qū)之間的環(huán)境保護合作框架，建立定期會商制度和協(xié)作應急處置、跨界交叉檢查機制，形成治污合力。積極推進跨界河流水污染突發(fā)事件的雙邊協(xié)調(diào)機制與應急處理能力建設。

　　2019年12月27日，十三屆全國人大常委會第十五次會議分組審議了《長江保護法（草案）》。作為一部全面保護長江流域生態(tài)環(huán)境的法律，同時也是我國首部流域保護法?！堕L江保護法（草案）》第4條中規(guī)定，國家建立長江流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制下的分部門管理體制，長江流域協(xié)調(diào)機制由國務院建立。這一規(guī)定遵循了《環(huán)境保護法》第20條規(guī)定的原則。

　　為深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想和全國生態(tài)環(huán)境保護大會精神，依法推動建立跨省流域上下游突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控機制，剛剛發(fā)布的《關(guān)于建立跨省流域上下游突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）就建立協(xié)作制度、加強研判預警、科學攔污控污、強化信息通報、實施聯(lián)合監(jiān)測、協(xié)同污染處置、做好糾紛調(diào)處、落實基礎保障等八個方面提出了切實可行、詳細具體的指導意見?！吨笇б庖姟穼τ陬A防和減少跨省流域上下游突發(fā)水污染事件的發(fā)生，控制、減輕和消除跨省流域上下游突發(fā)水污染事件引起的嚴重社會危害，保護人民生命財產(chǎn)安全，維護生態(tài)環(huán)境安全，具有重要意義。