事故調(diào)查過(guò)程中，事故調(diào)查組的主要職責(zé)在于查明事故情況、認(rèn)定事故責(zé)任并提交事故調(diào)查報(bào)告。調(diào)查組成員參與事故調(diào)查屬于職務(wù)行為，為維護(hù)事故調(diào)查的客觀公正，調(diào)查組成員所在行政機(jī)關(guān)與事故調(diào)查結(jié)果之間存在利害關(guān)系的，該行政機(jī)關(guān)與其工作人員均應(yīng)當(dāng)回避。原告：上海笛愛建筑材料有限公司
住所地：上海市奉賢區(qū)大葉公路
法定代表人：王滬歡，該公司總經(jīng)理
被告：上海市浦東新區(qū)人民政府
住所地：上海市浦東新區(qū)世紀(jì)大道
法定代表人：杭迎偉，該區(qū)區(qū)長(zhǎng)
原告上海笛愛建筑材料有限公司（以下簡(jiǎn)稱笛愛公司）不服被告上海市浦東新區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱浦東新區(qū)政府）作出的浦府安〔2019〕16號(hào)《關(guān)于〈上海笛愛建筑材料有限公司“11?19”車輛傷害死亡事故調(diào)查報(bào)告〉的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱被訴批復(fù)），向上海市第一中級(jí)人民法院提起訴訟。
原告笛愛公司訴稱，《上海笛愛建筑材料有限公司“11?19”車輛傷害死亡事故調(diào)查報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《事故調(diào)查報(bào)告》）的事實(shí)認(rèn)定及責(zé)任認(rèn)定均有誤，且事故調(diào)查組組成不合法。具體理由如下：
1.涉案工程建設(shè)方是上海市浦東新區(qū)張江鎮(zhèn)人民政府（以下簡(jiǎn)稱張江鎮(zhèn)政府），總包單位為上海市浦東新區(qū)建設(shè)（集團(tuán)）有限公司（以下簡(jiǎn)稱浦建公司），分包單位為上海元迅建設(shè)發(fā)展有限公司（以下簡(jiǎn)稱元迅公司），監(jiān)理單位為上海申筑建設(shè)監(jiān)理有限公司（以下簡(jiǎn)稱申筑監(jiān)理公司）。上述單位對(duì)涉案工程工地均有安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任，但在事發(fā)時(shí)，上述單位均無(wú)人員在現(xiàn)場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)分別承擔(dān)責(zé)任。笛愛公司只是元迅公司的供貨商，對(duì)施工工地不具有安全管理義務(wù)。笛愛公司與死者王啟才之間僅存在運(yùn)輸合同關(guān)系，雙方是托運(yùn)人與承運(yùn)人的關(guān)系。根據(jù)事故車輛的機(jī)動(dòng)車行駛證上記載，事故車輛屬于上海鴻漸汽車銷售有限公司（以下簡(jiǎn)稱鴻漸公司）所有，笛愛公司委托鴻漸公司運(yùn)輸貨物。笛愛公司作為托運(yùn)人對(duì)承運(yùn)人王啟才并無(wú)安全管理職責(zé)，且事故發(fā)生時(shí)，王啟才并非為原告運(yùn)輸貨物，而是為他人運(yùn)輸貨物。2.事故調(diào)查組組成不合法。首先，張江鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)回避。張江鎮(zhèn)政府作為發(fā)包方本身就具有安全生產(chǎn)管理職責(zé)，但是，張江鎮(zhèn)政府事故調(diào)查過(guò)程中又作為事故調(diào)查組成員參與調(diào)查，影響本案的調(diào)查和處理。其次，浦東新區(qū)監(jiān)察委員會(huì)沒(méi)有在簽到單上簽字就代表其沒(méi)有參與事故調(diào)查。事故調(diào)查組缺少必要的組成人員。綜上，被訴批復(fù)及《事故調(diào)查報(bào)告》實(shí)體和程序均違法，故請(qǐng)求法院判決撤銷被告浦東新區(qū)政府作出的被訴批復(fù)及《事故調(diào)查報(bào)告》。被告浦東新區(qū)政府辯稱，其依據(jù)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《安全事故條例》）的相關(guān)規(guī)定作出被訴批復(fù)，主體適格，合法有效；事故調(diào)查處理科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、依法依規(guī)、實(shí)事求是、符合法定程序。原告笛愛公司將人行道磚運(yùn)輸業(yè)務(wù)委托發(fā)包給案外人王啟才的行為違法。王啟才系在履行原告委托發(fā)包的業(yè)務(wù)過(guò)程中發(fā)生的事故。原告對(duì)王啟才的運(yùn)輸裝卸作業(yè)具有不可推卸的安全管理義務(wù)。關(guān)于事故調(diào)查組的組成，《安全事故條例》沒(méi)有規(guī)定回避的情形，張江鎮(zhèn)政府作為屬地人民政府參與事故調(diào)查組不違反法律規(guī)定；《安全事故條例》第二十二條規(guī)定了事故調(diào)查組成員的組成，因?yàn)闄C(jī)構(gòu)職能調(diào)整，人民檢察院的相關(guān)職能調(diào)整到了監(jiān)察委員會(huì)，所以，事故調(diào)查組邀請(qǐng)了監(jiān)察機(jī)關(guān)派員參加，但不在名單上簽字。原告的訴請(qǐng)缺乏事實(shí)和法律根據(jù)，請(qǐng)求法院駁回原告的訴訟請(qǐng)求。涉案工程的建設(shè)方是張江鎮(zhèn)政府，總包單位為浦建公司，分包單位為元迅公司，監(jiān)理單位為申筑監(jiān)理公司。祎晨公司是元迅公司道路石材鋪設(shè)供貨單位。祎晨公司將人行道磚轉(zhuǎn)由原告笛愛公司向元迅公司提供。笛愛公司委托王啟才運(yùn)輸涉案工程工地貨物，并與王啟才結(jié)算貨物運(yùn)輸款。2018年11月19日13時(shí)10分左右，王啟才將前幾天停放在涉案工程工地上的叉車，通過(guò)自制鐵架斜坡從地面往貨車廂板倒車，東側(cè)支撐承受不住叉車重量，變形斷裂，叉車失去重心側(cè)翻將王啟才壓在了叉車下。現(xiàn)場(chǎng)工友見狀后，立刻撥打了“120”急救電話，“120”急救人員到場(chǎng)后，確認(rèn)王啟才已死亡。被告浦東新區(qū)政府委托原浦東安監(jiān)局對(duì)一般生產(chǎn)安全事故（特種設(shè)備事故除外）組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。事故發(fā)生后，原浦東安監(jiān)局、上海市公安局浦東分局、張江鎮(zhèn)政府等政府及部門組成調(diào)查組赴現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證，擬寫了《事故調(diào)查報(bào)告》。2019年1月25日，調(diào)查組人員討論通過(guò)《事故調(diào)查報(bào)告》，原浦東安監(jiān)局于2019年2月12日將《事故調(diào)查報(bào)告》報(bào)送被告，被告于2019年2月22日作出被訴批復(fù)，并于2019年3月13日將《事故調(diào)查報(bào)告》及被訴批復(fù)送達(dá)原告笛愛公司。原告不服被訴批復(fù)中對(duì)事故發(fā)生原因和責(zé)任的認(rèn)定，向法院提起本案訴訟，請(qǐng)求法院判決撤銷被告作出的被訴批復(fù)及《事故調(diào)查報(bào)告》。上海市第一中級(jí)人民法院一審認(rèn)為：本案一審的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是：張江鎮(zhèn)政府作為涉案工程的建設(shè)方，是否可以作為屬地人民政府成為事故調(diào)查組的成員。根據(jù)《安全事故條例》第二十八條的規(guī)定，事故調(diào)查組成員在事故調(diào)查工作中應(yīng)當(dāng)誠(chéng)信公正、恪盡職守，遵守事故調(diào)查組紀(jì)律，保守事故調(diào)查秘密。對(duì)此，法院認(rèn)為，公正不僅包括實(shí)體公正，還包括程序公正。本案中，張江鎮(zhèn)政府既是事故發(fā)生地人民政府，同時(shí)也是涉訴事故調(diào)查報(bào)告所查明的新建道路工程的建設(shè)單位。根據(jù)《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》以及《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，張江鎮(zhèn)政府就涉案項(xiàng)目建設(shè)的安全生產(chǎn)具有相應(yīng)的安全生產(chǎn)責(zé)任，是涉案生產(chǎn)安全事故的被調(diào)查對(duì)象，可能承擔(dān)相應(yīng)的安全生產(chǎn)責(zé)任。不應(yīng)在調(diào)查之前即將其排除出調(diào)查范圍。《安全事故條例》第二十二條規(guī)定，根據(jù)事故的具體情況，事故調(diào)查組由有關(guān)人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)以及工會(huì)派人組成，并應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)人民檢察院派人參加。該條規(guī)定并未明確規(guī)定由哪一級(jí)地方人民政府參與事故調(diào)查組，且根據(jù)該條規(guī)定，事故調(diào)查組的組成應(yīng)當(dāng)根據(jù)事故的具體情況決定。因負(fù)有安全生產(chǎn)責(zé)任，張江鎮(zhèn)政府屬于被調(diào)查對(duì)象，其作為事故調(diào)查組成員開展事故調(diào)查工作，有違正當(dāng)程序原則。被告浦東新區(qū)政府不應(yīng)當(dāng)要求、認(rèn)可或者接受張江鎮(zhèn)政府派員參加事故調(diào)查組。被告批復(fù)同意該調(diào)查組作出的《事故調(diào)查報(bào)告》，顯屬不當(dāng)。被告應(yīng)當(dāng)依照《安全生產(chǎn)法》《安全事故條例》等相關(guān)規(guī)定重新組織事故調(diào)查組認(rèn)定本案事實(shí)并適用法律作出責(zé)任認(rèn)定，履行相關(guān)法定職責(zé)。 綜上，被告浦東新區(qū)政府作出的被訴批復(fù)違反法定程序，原告笛愛公司要求撤銷被訴批復(fù)的訴訟請(qǐng)求，具有事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，應(yīng)予支持。上海市第一中級(jí)人民法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條第（三）項(xiàng)的規(guī)定，于2020年3月6日判決如下：一、撤銷被告上海市浦東新區(qū)人民政府于2019年2月22日作出的浦府安〔2019〕16號(hào)《關(guān)于〈上海笛愛建筑材料有限公司“11?19”車輛傷害死亡事故調(diào)查報(bào)告〉的批復(fù)》；
二、責(zé)令被告上海市浦東新區(qū)人民政府于本判決生效之日起九十日內(nèi)重新作出行政行為。
浦東新區(qū)政府不服一審判決，向上海市高級(jí)人民法院提起上訴，請(qǐng)求二審法院撤銷一審判決，維持其作出的被訴批復(fù)。浦東新區(qū)政府上訴稱，屬地政府派員參加事故調(diào)查組是法定制度，調(diào)查組成員在事故調(diào)查中有明確的、不可替代的職責(zé)分工；調(diào)查組由具體調(diào)查人員組成，依據(jù)相關(guān)規(guī)定，回避的對(duì)象應(yīng)該是調(diào)查組的組成人員，而不是成員單位；事故調(diào)查組有充分的制度設(shè)計(jì)確保調(diào)查的公正性，屬地政府派員參與事故調(diào)查不影響事故調(diào)查的公正性，事故調(diào)查不涉及民事責(zé)任分配；涉案事故屬于運(yùn)輸服務(wù)過(guò)程中發(fā)生的事故，并非建筑施工過(guò)程中發(fā)生的事故，張江鎮(zhèn)政府作為建設(shè)方其安全責(zé)任也僅限于建設(shè)工程，與涉案事故沒(méi)有關(guān)聯(lián)；其嚴(yán)格按照法律規(guī)定的要求組織事故調(diào)查就是維護(hù)事故調(diào)查的程序公正，將沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)的單位推定為負(fù)有安全責(zé)任擴(kuò)大了事故調(diào)查范圍。被上訴人笛愛公司辯稱，建設(shè)工程的發(fā)包方、承包方、分包方，包括監(jiān)理單位都是被調(diào)查對(duì)象，張江鎮(zhèn)政府是涉案工程的發(fā)包方、建設(shè)方，是直接責(zé)任人，應(yīng)該作為被調(diào)查對(duì)象；其與王啟才是委托運(yùn)輸關(guān)系，在運(yùn)輸過(guò)程中沒(méi)有發(fā)生道路交通事故，其不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任；運(yùn)輸?shù)能囕v有掛靠單位，事故調(diào)查組沒(méi)有調(diào)查掛靠單位，請(qǐng)求駁回上訴，維持原判。上海市高級(jí)人民法院經(jīng)二審，確認(rèn)了一審查明的事實(shí)。涉案生產(chǎn)安全事故1人死亡，系一般事故。根據(jù)國(guó)務(wù)院《安全事故條例》第十九條第二款、第二十九條及第三十二條規(guī)定，原浦東安監(jiān)局接受上訴人浦東新區(qū)政府的委托對(duì)“11?19”事故組織調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查，擬寫《事故調(diào)查報(bào)告》并報(bào)送浦東新區(qū)政府，浦東新區(qū)政府自收到《事故調(diào)查報(bào)告》后于法定期限15日內(nèi)做出批復(fù)，符合法律規(guī)定。浦東新區(qū)政府作為負(fù)責(zé)涉案事故調(diào)查的人民政府在收到事故調(diào)查組提交的《事故調(diào)查報(bào)告》后，具有作出被訴批復(fù)的法定職責(zé)。《安全事故條例》第二十二條第二款、第二十三條規(guī)定，事故調(diào)查組的主要職責(zé)在于查明事故情況、認(rèn)定事故責(zé)任并提交事故調(diào)查報(bào)告。政府部門一般不直接從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，通常情況下，屬地人民政府參加事故調(diào)查組，參與事故調(diào)查及認(rèn)定事故責(zé)任，有利于配合做好服務(wù)保障和相關(guān)社會(huì)管理工作。但在本案中，張江鎮(zhèn)政府是涉案工程的建設(shè)單位，在此特定情形下，張江鎮(zhèn)政府就涉案工程建設(shè)的安全生產(chǎn)具有相應(yīng)的安全生產(chǎn)責(zé)任，有可能是涉案生產(chǎn)安全事故的被調(diào)查對(duì)象，不應(yīng)在調(diào)查之前即將其排除出調(diào)查范圍。張江鎮(zhèn)政府工作人員參加事故調(diào)查組，參與事故調(diào)查并認(rèn)定事故責(zé)任，顯然有違正當(dāng)程序的法治原則。上訴人浦東新區(qū)政府批復(fù)同意該調(diào)查組作出的《事故調(diào)查報(bào)告》，顯屬不當(dāng)，一審據(jù)此認(rèn)定浦東新區(qū)政府作出被訴批復(fù)違反法定程序，判決撤銷該批復(fù)并責(zé)令浦東新區(qū)政府于一審判決生效之日起九十日內(nèi)重新作出行政行為正確。為準(zhǔn)確查清事故原因，查明事故性質(zhì)和責(zé)任，維護(hù)事故調(diào)查的客觀公正，組織事故調(diào)查組不僅應(yīng)該嚴(yán)格遵循法律法規(guī)規(guī)定，而且應(yīng)該結(jié)合事故個(gè)案的具體情況，排除對(duì)事故調(diào)查公正性的合理懷疑。事故調(diào)查組由具體調(diào)查人員組成，法規(guī)已明確規(guī)定事故調(diào)查組成員應(yīng)當(dāng)與所調(diào)查的事故沒(méi)有直接利害關(guān)系?；谡?dāng)程序原則，為防止偏見、排除合理懷疑，派出調(diào)查組人員參與組成調(diào)查組的單位也理所應(yīng)當(dāng)與所調(diào)查的事故沒(méi)有直接利害關(guān)系，故作為涉案新建工程項(xiàng)目建設(shè)單位的張江鎮(zhèn)政府，在有可能作為被調(diào)查對(duì)象的情況下，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)回避，不參與涉案事故調(diào)查過(guò)程以及對(duì)事故原因的分析判斷和事故責(zé)任的認(rèn)定處理。因此，上訴人浦東新區(qū)政府提出回避對(duì)象應(yīng)是調(diào)查組的組成成員而非成員單位的上訴主張，不能成立。涉案事故發(fā)生時(shí)，涉案工程尚未竣工驗(yàn)收、交付使用，屬在建工程。張江鎮(zhèn)政府在本案中既是事故發(fā)生地人民政府，同時(shí)也是涉訴《事故調(diào)查報(bào)告》所查明的新建道路工程的建設(shè)單位。在張江鎮(zhèn)政府建設(shè)的新建道路工程工地上，在運(yùn)輸工程所用人行道磚車輛的裝卸過(guò)程中發(fā)生生產(chǎn)安全事故，事故調(diào)查組自然應(yīng)該調(diào)查該在建工程相關(guān)主體在事故中的安全責(zé)任。事故被調(diào)查對(duì)象不應(yīng)當(dāng)在調(diào)查開展前即預(yù)先確定，而應(yīng)該隨著調(diào)查的開展，基于查清事實(shí)、明確責(zé)任的需要，逐步確定或排除。如前所述，張江鎮(zhèn)政府作為涉案在建工程的建設(shè)單位，有可能是事故的被調(diào)查對(duì)象。浦東新區(qū)政府上訴中主張，涉案事故發(fā)生于運(yùn)輸服務(wù)過(guò)程中，而非建筑施工過(guò)程中，在事故調(diào)查組開展調(diào)查、作出事故責(zé)任認(rèn)定之前，即將張江鎮(zhèn)政府作為建設(shè)單位可能承擔(dān)的安全生產(chǎn)責(zé)任局限于建筑施工過(guò)程，進(jìn)而預(yù)先認(rèn)定張江鎮(zhèn)政府不屬涉案事故的被調(diào)查對(duì)象，這一預(yù)設(shè)前提顯然缺乏依據(jù)，浦東新區(qū)政府相關(guān)上訴主張亦不能成立。綜上所述，一審法院以違反法定程序?yàn)橛?，判決撤銷被訴批復(fù)并責(zé)令浦東新區(qū)政府于一審判決生效之日起九十日內(nèi)重新作出行政行為，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律、法規(guī)正確，程序合法，應(yīng)予維持。據(jù)此，上海市高級(jí)人民法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，于2020年9月28日判決如下：
