作者：張新明    義陽(yáng)/編譯

未來(lái)幾年，PPP模式在拉丁美洲的地位將繼續(xù)上升，因?yàn)槭芄踩谫Y能力的約束限制，該區(qū)域?qū)⒃絹?lái)越依賴私人投資為其基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供資金。但是拉丁美洲的PPP項(xiàng)目因其受到政策不確定性和疲弱經(jīng)濟(jì)環(huán)境的制約，也存在很大的風(fēng)險(xiǎn)。本文通過(guò)分析巴西、智利等多個(gè)市場(chǎng)的PPP項(xiàng)目，對(duì)未來(lái)拉丁美洲的PPP市場(chǎng)發(fā)展做出初步判斷。

拉丁美洲自20世紀(jì)90年代以來(lái)就開展了PPP項(xiàng)目，利用私營(yíng)部門的贊助，在包括電力、交通在內(nèi)的多個(gè)行業(yè)開發(fā)項(xiàng)目。巴西、智利等國(guó)在PPP發(fā)展方面有著堅(jiān)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)，為投資者提供了進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)系統(tǒng)的機(jī)會(huì)，也將持續(xù)注重私人投資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。雖然阿根廷等國(guó)有PPP項(xiàng)目歷史，但由于目前的資本管制以及近期的經(jīng)濟(jì)和政策不確定性，將嚴(yán)重限制PPP項(xiàng)目的發(fā)展。

巴西市場(chǎng)

受總統(tǒng)博索納羅的商業(yè)友好政策和強(qiáng)有力的法律框架的支持，巴西的PPP項(xiàng)目有較好的發(fā)展前景。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，巴西自1990年以來(lái)執(zhí)行了994個(gè)PPP項(xiàng)目，累計(jì)投資4170億美元，目前有118個(gè)正在規(guī)劃或正在建設(shè)的項(xiàng)目，是拉丁美洲最活躍的PPP市場(chǎng)之一。大多數(shù)PPP項(xiàng)目都是在州一級(jí)實(shí)施，圣保羅和米納斯吉拉斯等許多州都有自己的PPP項(xiàng)目。此外，巴西在聯(lián)邦一級(jí)還有一個(gè)PPP管理委員會(huì)，進(jìn)一步進(jìn)行項(xiàng)目監(jiān)督，幫助應(yīng)對(duì)透明度風(fēng)險(xiǎn)。

透明度和爭(zhēng)議解決是巴西在拉美PPP市場(chǎng)中相對(duì)于其他因素表現(xiàn)較弱的兩個(gè)領(lǐng)域，Lava Jato腐敗丑聞仍然揮之不去，并且并非所有PPP項(xiàng)目信息都通過(guò)投資伙伴關(guān)系計(jì)劃（IPP）公開。此外，根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，巴西目前將爭(zhēng)端解決機(jī)制局限于地方法院、調(diào)解和國(guó)內(nèi)仲裁，這意味著外國(guó)投資者在沖突期間不能利用國(guó)際仲裁。

墨西哥市場(chǎng)

墨西哥為基礎(chǔ)設(shè)施投資提供了一個(gè)有吸引力的市場(chǎng)，盡管政治風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)影響了一些現(xiàn)有的PPP項(xiàng)目，但在宣布了440億美元的國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃后，該行業(yè)的勢(shì)頭正變得更為積極。與巴西一樣，墨西哥也是一個(gè)活躍的PPP市場(chǎng)，自1990年以來(lái)，進(jìn)行了336個(gè)項(xiàng)目，49個(gè)項(xiàng)目正在計(jì)劃或建設(shè)中，重點(diǎn)集中在交通基礎(chǔ)設(shè)施上。墨西哥同時(shí)加強(qiáng)了透明度措施，在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上發(fā)布了詳細(xì)的項(xiàng)目信息。

然而，政治意愿是最近不確定的一個(gè)因素，不穩(wěn)定的政策環(huán)境常常讓投資者喜憂參半。新總統(tǒng) 自2018年12月上臺(tái)以來(lái)，新墨西哥政府取消了130億美元的新墨西哥國(guó)際機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目，并暫停了油田拍賣。也有消息說(shuō)，墨西哥政府最近對(duì)私營(yíng)部門的態(tài)度又出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變，最引人注目的是2019年11月公布的國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃主要由私營(yíng)部門資助。該計(jì)劃的第一階段將涉及147個(gè)項(xiàng)目的439億美元投資，并提供明確的信號(hào)，墨西哥政府將繼續(xù)支持私人投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，從而為私人基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)商帶來(lái)大量的承包機(jī)會(huì)。

巴拿馬市場(chǎng)

巴拿馬最近頒布了PPP立法框架，將為投資者提供更有力的保障，從而鼓勵(lì)私人基礎(chǔ)設(shè)施投資。2019年9月，巴拿馬國(guó)民議會(huì)頒布了第93號(hào)法律，將結(jié)構(gòu)性監(jiān)管框架植入自籌資金和共同出資PPP的采購(gòu)中。該法還設(shè)立了三個(gè)理事機(jī)構(gòu)來(lái)管理PPP項(xiàng)目的監(jiān)督和咨詢。新的立法，加上科爾蒂索總統(tǒng)對(duì)于提高反腐敗透明度的決心，將減輕政策和腐敗風(fēng)險(xiǎn)，從而增強(qiáng)投資安全，增加巴拿馬在投資者眼中的吸引力，巴拿馬強(qiáng)大的融資能力也將進(jìn)一步支撐投資。巴拿馬在惠譽(yù)國(guó)際解決方案（Fitch Solutions）的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)融資得分為63.5分。

秘魯市場(chǎng)

2015年，秘魯修訂了PPP立法框架，但項(xiàng)目一直受到拖延，主要原因是土地征用困難。2019年11月，秘魯頒布了一項(xiàng)緊急法令，強(qiáng)化了最后期限，并對(duì)未能達(dá)到要求的公共實(shí)體實(shí)施紀(jì)律處分，從而有助于消除繁文縟節(jié)。該法令還將基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃（PNIC）內(nèi)的52個(gè)項(xiàng)目列為優(yōu)先項(xiàng)目，宣布這些項(xiàng)目符合國(guó)家利益，從而推動(dòng)土地征用。秘魯擁有一個(gè)活躍的PPP市場(chǎng)，有70個(gè)正在規(guī)劃或正在建設(shè)的項(xiàng)目。簡(jiǎn)化進(jìn)程將對(duì)政府推動(dòng)一半以上國(guó)家投資項(xiàng)目（52個(gè)項(xiàng)目中的29個(gè)）的努力產(chǎn)生積極影響，有助于通過(guò)降低關(guān)鍵項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)繼續(xù)吸引私營(yíng)部門投資。

智利和哥倫比亞市場(chǎng)

智利和哥倫比亞將繼續(xù)吸引私營(yíng)部門參與基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，特別是交通運(yùn)輸行業(yè)。在智利，公路將是未來(lái)幾年投資的一個(gè)關(guān)鍵行業(yè)，其62.1億美元的公路計(jì)劃涵蓋了超過(guò)3100公里特許經(jīng)營(yíng)的招標(biāo)和再招標(biāo)。

盡管面對(duì)近幾個(gè)月國(guó)內(nèi)動(dòng)亂和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的破壞，智利與同區(qū)域國(guó)家相比，財(cái)政靈活性更大，因此能夠更好地適應(yīng)社會(huì)支出與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的增長(zhǎng)。此外，智利在惠譽(yù)國(guó)際項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)的融資部分的得分高于地區(qū)同行，表現(xiàn)出了一定的市場(chǎng)財(cái)務(wù)彈性。

因?yàn)橥顿Y者在一系列延誤后恢復(fù)信心，4G道路特許權(quán)計(jì)劃將推動(dòng)哥倫比亞交通基礎(chǔ)設(shè)施投資。2019年10月中國(guó)聯(lián)合體Transmitro中標(biāo)價(jià)值40億美元的波哥大地鐵1號(hào)線項(xiàng)目將進(jìn)一步推動(dòng)運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展。哥倫比亞自1990年以來(lái)，已完成188個(gè)PPP項(xiàng)目，現(xiàn)有83個(gè)在規(guī)劃或在建的項(xiàng)目，主要屬于公路部門。

該國(guó)此前曾受到Odebrecht丑聞的影響，失去投資者對(duì)特許權(quán)經(jīng)營(yíng)的信心，從而導(dǎo)致融資不足。自2017年以來(lái)投資者情緒有所改善，但哥倫比亞的PPP監(jiān)管能力仍有提升空間。因?yàn)槟壳皼]有PPP機(jī)構(gòu)或部門負(fù)責(zé)廣泛或具體的監(jiān)管。交通項(xiàng)目集中在國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)內(nèi)，規(guī)劃部和財(cái)政部的監(jiān)督有限，需要更獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

阿根廷市場(chǎng)

相對(duì)于市場(chǎng)規(guī)模而言，阿根廷在2019年是拉丁美洲第五大建筑業(yè)市場(chǎng)，但是由于政治和經(jīng)濟(jì)的不確定性，預(yù)計(jì)在短期內(nèi)私人投資將受到抑制，限制新PPP項(xiàng)目的推進(jìn)。

盡管該國(guó)前總統(tǒng)馬克里領(lǐng)導(dǎo)的政府將PPP開發(fā)作為政策重點(diǎn)，但市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的上升限制了政府推進(jìn)項(xiàng)目的能力。2018年，6個(gè)道路PPP項(xiàng)目獲得了批準(zhǔn)，但總體而言，由于該國(guó)融資困難，建設(shè)能力有限，導(dǎo)致這些項(xiàng)目基本上無(wú)法獲得融資。

洪都拉斯和危地馬拉市場(chǎng)

盡管洪都拉斯和危地馬拉這兩個(gè)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)都很高，但受益于完善的PPP框架和強(qiáng)有力的政府支持，這兩個(gè)國(guó)家將提供更多的PPP機(jī)會(huì)。

相對(duì)于該地區(qū)其他國(guó)家而言，洪都拉斯擁有較小的市場(chǎng)空間，但它熟悉PPP發(fā)展，根據(jù)美洲開發(fā)銀行（IDB）的數(shù)據(jù)，2017年，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)規(guī)模，PPP投資在該地區(qū)的投資總額占GDP的2%。洪都拉斯在2010年制定了PPP立法，同時(shí)成立了其PPP促進(jìn)和管理機(jī)構(gòu)COALIANZA。2019年12月，洪都拉斯政府發(fā)布行政令，以新的PPP管理機(jī)構(gòu)取代COALIANZA，過(guò)渡期為6個(gè)月，由伊斯蘭開發(fā)銀行提供支持。洪都拉斯此前已采取措施，完善其在創(chuàng)建SISOCS方面的透明度措施。SISOCS是一個(gè)提供詳細(xì)的PPP項(xiàng)目和合同信息的在線平臺(tái)，通過(guò)減少腐敗的可能性來(lái)鼓勵(lì)私人投資。新的監(jiān)管制度應(yīng)有助于改善合同結(jié)構(gòu)，以避免項(xiàng)目延誤。例如帕梅羅拉機(jī)場(chǎng)面臨的延誤，該機(jī)場(chǎng)原計(jì)劃于2019年竣工，但現(xiàn)在推遲到2021年下半年。洪都拉斯其他重要的PPP項(xiàng)目包括5.17億美元的波多科特斯集裝箱和一般貨運(yùn)港口碼頭。

基于已建立的PPP框架、政府的支持以及市場(chǎng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的高需求，危地馬拉具有發(fā)展PPP的潛力。與洪都拉斯類似，危地馬拉在2010年實(shí)施了PPP立法，市場(chǎng)上的項(xiàng)目由國(guó)家能源局監(jiān)管。與洪都拉斯的情況一樣，危地馬拉國(guó)家政府一直致力于推動(dòng)PPP投資，多個(gè)項(xiàng)目將以PPP模式進(jìn)行招標(biāo)。預(yù)計(jì)危地馬拉新政府在賈馬蒂總統(tǒng)任內(nèi)將繼續(xù)提供這種支持。

作為PPP發(fā)展?jié)摿Φ幕A(chǔ)，該市場(chǎng)在過(guò)去成功地吸引了大量私人參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。自1990年以來(lái)，完成40個(gè)私人支持的項(xiàng)目，而洪都拉斯有36個(gè)項(xiàng)目。然而，危地馬拉的PPP發(fā)展仍然面臨重大障礙。最近幾年危地馬拉的PPP進(jìn)展相對(duì)較慢。在過(guò)去四年中，洪都拉斯在11個(gè)私人支持的PPP項(xiàng)目上實(shí)現(xiàn)了融資關(guān)閉，而危地馬拉僅在兩個(gè)項(xiàng)目上實(shí)現(xiàn)了融資關(guān)閉。值得注意的是，在2019年10月國(guó)會(huì)投票反對(duì)埃斯庫(kù)特拉-普爾托爾-奎塔爾路PPP項(xiàng)目的批準(zhǔn)后，危地馬拉的政策不確定性進(jìn)一步擴(kuò)大，可能出現(xiàn)PPP發(fā)展的倒退。

烏拉圭市場(chǎng)

烏拉圭在拉丁美洲較小的市場(chǎng)中脫穎而出，最近烏拉圭交通行業(yè)PPP投資的增長(zhǎng)明顯。烏拉圭在2011年頒布了PPP立法，但自2016年以來(lái)，主要項(xiàng)目才開始推進(jìn)。特別是，通過(guò)該國(guó)PPP框架啟動(dòng)的項(xiàng)目一直受到融資延遲的困擾，進(jìn)而減緩了項(xiàng)目的發(fā)展。

不過(guò)，該國(guó)最近的PPP項(xiàng)目有所增加。自2016年以來(lái)，該國(guó)第一個(gè)公私合營(yíng)項(xiàng)目——蓬塔瑞爾監(jiān)獄（Punta Rieles Prison）已完工，另有10個(gè)PPP項(xiàng)目完成招標(biāo)，包括7個(gè)道路項(xiàng)目、3個(gè)校舍項(xiàng)目以及一個(gè)鐵路項(xiàng)目，即10億美元的鐵卡里爾中部鐵路項(xiàng)目。該項(xiàng)目規(guī)模龐大，尤其引人注目，是近年來(lái)拉丁美洲推出的最大PPP之一。

2019年5月，該項(xiàng)目的合同被授予GVC財(cái)團(tuán)，而10月，GVC成功籌集了8.55億美元，為273公里長(zhǎng)的鐵路提供資金，證明了該項(xiàng)目全面發(fā)展的可能性。

拉丁美洲開發(fā)銀行（CAF）于2016年和2018年分別發(fā)行面值為3.5億美元和5億美元金融信托債務(wù)基金，其提供的融資有助于烏拉圭的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資。然而，為了進(jìn)一步吸引必要的私人投資來(lái)彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施資金缺口，烏拉圭將需要改革其PPP框架，以減少行政繁文縟節(jié)，避免過(guò)程復(fù)雜化。

小結(jié)

持續(xù)的政治和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)將繼續(xù)對(duì)拉美地區(qū)PPP的發(fā)展構(gòu)成重大障礙，信貸可獲得性仍將疲弱，削弱投資。特別是為應(yīng)對(duì)國(guó)外資本不斷增加而制定的資本管制措施，以及有關(guān)國(guó)家償還外債能力的問(wèn)題，將對(duì)投資者信心造成壓力，進(jìn)一步阻礙外國(guó)公司參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在這種情況下，現(xiàn)有PPP項(xiàng)目的建設(shè)活動(dòng)及時(shí)推進(jìn)也不樂觀。與此同時(shí)，拉美地區(qū)很多國(guó)家也仍在努力提高PPP市場(chǎng)的潛力和政治法律保障。因此，對(duì)拉美地區(qū)的PPP項(xiàng)目需要進(jìn)行更審慎的評(píng)估和判斷，以保障企業(yè)的利益和經(jīng)營(yíng)安全。

（中國(guó)對(duì)外承包工程商會(huì)信息中心供稿）