一、應(yīng)急管理體系建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)

生存和發(fā)展是貫穿個(gè)體生命過(guò)程的永恒主題，基于此，以為人民服務(wù)為宗旨的人民政府，其所服務(wù)的內(nèi)容也是圍繞這兩個(gè)主題的。這一點(diǎn)從部門(mén)機(jī)構(gòu)的設(shè)置中可以得到印證。如軍隊(duì)、公安主要是為保障公民生命財(cái)產(chǎn)安全，即“生存”；發(fā)改委、教育局則主要聚焦“發(fā)展”。當(dāng)然，生存和發(fā)展并非完全割裂，生存是發(fā)展的前提，發(fā)展是為了更好的生存，但從政府部門(mén)職責(zé)的角度出發(fā)，其必然是有所偏重的。

因此，作為整合了應(yīng)對(duì)地震、臺(tái)風(fēng)、森林草原火災(zāi)等“天災(zāi)”和生產(chǎn)安全事故“人禍”等職責(zé)的應(yīng)急管理體系，其組建的出發(fā)點(diǎn)是服務(wù)于“生存”這一主題便是毋庸置疑的。何謂“應(yīng)急”，應(yīng)人命關(guān)天之急實(shí)為應(yīng)急。

那么，這個(gè)基本判斷從何而來(lái)？

簡(jiǎn)而言之，這是因?yàn)樵趹?yīng)急管理這個(gè)大盤(pán)中，生產(chǎn)安全事故造成的死亡人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于自然災(zāi)害。

雖然生命是不能比較的，但工作總是有重點(diǎn)的。既然應(yīng)急管理體系是圍繞“生存”這一主題的，那么在此體系中，對(duì)民眾生命財(cái)產(chǎn)安全造成更為突出傷害的“事故”理應(yīng)作為主要矛盾來(lái)抓。

“應(yīng)急管理”，僅從字面理解可知，災(zāi)害發(fā)生后的應(yīng)急處置、救援、物資調(diào)配、防止災(zāi)害擴(kuò)大等是整個(gè)應(yīng)急管理工作的重要內(nèi)容。但實(shí)際上，災(zāi)害預(yù)警、即“防患于未然”的預(yù)防性工作同樣應(yīng)當(dāng)投入大量精力。與此同時(shí)，需要特別指出的是，自然災(zāi)害的預(yù)防與事故的預(yù)防是極為不同的，這也導(dǎo)致了安全生產(chǎn)在應(yīng)急管理體系中的特殊性。具體分析如下：

1.原因?qū)Ρ取?/span>天災(zāi)之所以稱(chēng)之為天災(zāi)，是因?yàn)闉?zāi)害的產(chǎn)生不是人為造成的（雖然核彈爆炸可能引起地震、或是人類(lèi)活動(dòng)導(dǎo)致全球氣候異常、臺(tái)風(fēng)頻繁，但人類(lèi)目前尚無(wú)技術(shù)手段制造單個(gè)的、破壞力強(qiáng)的自然災(zāi)害）。

但事故就不同了，事故的發(fā)生主要是人為原因（人的不安全行為）。筆者在各地應(yīng)急管理部門(mén)的官網(wǎng)上隨機(jī)查閱了20起一般事故調(diào)查報(bào)告，發(fā)現(xiàn)“從業(yè)人員xx安全意識(shí)淡薄，違章作業(yè)······”作為直接原因的。

2.內(nèi)容對(duì)比。天災(zāi)預(yù)防性工作主要是通過(guò)技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)預(yù)警和監(jiān)測(cè)，如衛(wèi)星云圖之于臺(tái)風(fēng)、地震波之于地震、降雨量之于洪水。衛(wèi)星云圖、地震波、降水量等自然因素是客觀的、量化的、可預(yù)判的，是能借助技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)“測(cè)量”與“預(yù)警”的，這也決定了在天災(zāi)預(yù)防中，幾乎可以不用考慮“人”這個(gè)因素。

而在事故預(yù)防工作中，“人”這個(gè)因素必須給予極大的關(guān)注，與自然災(zāi)害因素的可量化監(jiān)測(cè)相比，通過(guò)技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)對(duì)人的行為監(jiān)測(cè)、預(yù)判，難度太大。因此事故預(yù)防更多強(qiáng)調(diào)的是通過(guò)管理來(lái)規(guī)范人的行為，如制定安全規(guī)章制度、對(duì)從業(yè)人員培訓(xùn)教育等。某種程度上看，正是因?yàn)槿说男袨榈牟豢深A(yù)判，所以安全生產(chǎn)管理的思路大致可以分為三種：

一是減少生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中人的不安全行為。換言之，就是讓員工少犯錯(cuò)。人們一般通過(guò)安全教育培訓(xùn)、安全獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、違章懲罰制度，即“教、獎(jiǎng)、罰”三種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)員工少犯錯(cuò)的目標(biāo)（更偏重罰、教）。需要注意的是，人們似乎過(guò)于相信安全教育培訓(xùn)的效用，普遍認(rèn)為員工安全意識(shí)淡薄、違章作業(yè)是因?yàn)榘踩逃嘤?xùn)不到位造成的。那么，假如某企業(yè)完全按照《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全培訓(xùn)規(guī)定》《安全生產(chǎn)培訓(xùn)管理辦法》的要求組織開(kāi)展教育培訓(xùn)，就能避免員工的違章作業(yè)么？事實(shí)上，安全教育培訓(xùn)對(duì)員工的行為作用是存在邊際遞減效應(yīng)的。越是新員工、新崗位、新設(shè)備，安全教育培訓(xùn)的作用就越大。隨著時(shí)間推移，一些老員工則往往產(chǎn)生驕傲麻痹思想，對(duì)培訓(xùn)不上心，認(rèn)為自己比培訓(xùn)老師懂得更多，對(duì)教育不上心，認(rèn)為年年講、月月講，自己干了這么多年也沒(méi)出過(guò)事，從而對(duì)教育培訓(xùn)產(chǎn)生抵觸心理。因此，教育培訓(xùn)是一定要做的，但如何做才能更大的發(fā)揮其作用，才是真正需要花費(fèi)精力去思考解決的。

二是減少生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中人的數(shù)量。如實(shí)現(xiàn)無(wú)人化車(chē)間。事故最重要的還是為了防止人員傷亡，“千金散盡還復(fù)來(lái)”，但人沒(méi)了就再也回不來(lái)了。既然人難免犯錯(cuò)，人命又如此寶貴，那么通過(guò)技術(shù)手段、用機(jī)器代替人，在客觀上就能降低事故傷害。如果隨著科技進(jìn)步，某一天所有的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程實(shí)現(xiàn)了自動(dòng)化機(jī)械化，那安全生產(chǎn)的本質(zhì)意義也要隨之變化了。

三是即使出現(xiàn)人的不安全行為，相關(guān)防護(hù)設(shè)施設(shè)備能夠避免發(fā)生人員死亡的結(jié)果。這一點(diǎn)主要還是通過(guò)技術(shù)手段為員工提供安全保障。

3.結(jié)果對(duì)比。天災(zāi)的預(yù)防性工作的結(jié)果是通過(guò)對(duì)災(zāi)害因素的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，預(yù)判災(zāi)害發(fā)生的等級(jí)、可能影響的區(qū)域、提前發(fā)布預(yù)警信息，啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，協(xié)調(diào)救援物資與救援力量，轉(zhuǎn)移人員財(cái)產(chǎn)（即人們對(duì)應(yīng)急管理的一般性理解工作）。防臺(tái)抗臺(tái)便是一個(gè)很好的例子，而且已經(jīng)相當(dāng)成熟，從臺(tái)風(fēng)的生成、運(yùn)行軌跡、到登陸的地點(diǎn)，可能帶來(lái)的降水量等，可以說(shuō)人的動(dòng)作都已經(jīng)做在前面了，人們看到的往往是一副眾志成城，保衛(wèi)家園，嚴(yán)陣以待臺(tái)風(fēng)來(lái)臨的畫(huà)面。但再精確的預(yù)警都不能消滅臺(tái)風(fēng)本身，也就是說(shuō)，天災(zāi)的預(yù)防性工作并不能消滅天災(zāi)本身，只是通過(guò)預(yù)警、預(yù)判而引發(fā)一系列的應(yīng)急應(yīng)對(duì)工作。

天災(zāi)的威力是巨大的，即使已經(jīng)做了充足的應(yīng)對(duì)工作，人員和財(cái)產(chǎn)的損失有時(shí)是難以避免的。對(duì)人員、財(cái)產(chǎn)的損失，民眾的心理上是可以接受的，（除非存在應(yīng)作為而不作為或慢作為的情況）。追責(zé)問(wèn)責(zé)是追不了問(wèn)不了老天爺?shù)?。同時(shí)，應(yīng)對(duì)天災(zāi)的過(guò)程總是伴隨著大量的媒體鏡頭，能夠得到廣大群眾的關(guān)注。如抗擊臺(tái)風(fēng)的過(guò)程，無(wú)論是其來(lái)臨前的衛(wèi)星云圖，還是臺(tái)風(fēng)過(guò)境時(shí)的狂風(fēng)暴雨，無(wú)論是災(zāi)區(qū)群眾還是災(zāi)區(qū)外群眾，都能通過(guò)各種媒介看到人們?nèi)f眾一心，保衛(wèi)家園的報(bào)道，從中涌現(xiàn)出的勇于犧牲奉獻(xiàn)的英雄事跡也讓無(wú)數(shù)人為之動(dòng)容。

但事故就不同了。在人們的普遍觀念里，事故的預(yù)防性工作的結(jié)果就應(yīng)當(dāng)是消滅事故本身，即實(shí)現(xiàn)“零事故”。即使事故發(fā)生后，應(yīng)急處置多么及時(shí)、到位，比如原本可能死10個(gè)，但應(yīng)急及時(shí)，只死了3個(gè)，但依舊是一起較大事故，依舊有人員傷亡，依舊有人要被問(wèn)責(zé)。也就是說(shuō)，即使做了大量的事故預(yù)防性工作，只要有事故發(fā)生，似乎就可以抹殺之前的一切工作。同時(shí)，事故預(yù)防性工作與天災(zāi)預(yù)防性工作的“曝光率”相比，可謂“默默無(wú)聞”。無(wú)論是政府負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的部門(mén)還是企業(yè)的安全生產(chǎn)管理部門(mén)，其事故預(yù)防性工作一般是不為群眾所知所見(jiàn)的，而一旦為群眾所見(jiàn)大概率是因?yàn)榘l(fā)生事故，發(fā)生了看得見(jiàn)的硝煙和血淚，接著相關(guān)安全從業(yè)人員就可能面臨問(wèn)責(zé)。“焦頭爛額為上客”是應(yīng)該的，“曲突徙薪無(wú)人知”卻是不應(yīng)該的。

那么，在事故防范工作中，應(yīng)急重要嗎？重要，但并不是最重要的，消滅事故才是最重要的。由此引申到應(yīng)急管理體系建設(shè)中的安全生產(chǎn)，安全生產(chǎn)是應(yīng)急管理的基本面基本盤(pán)，但應(yīng)急管理并不是安全生產(chǎn)的基本面基本盤(pán)。

安全生產(chǎn)中的應(yīng)急管理并不是為了消滅事故而是為了應(yīng)對(duì)事故，應(yīng)對(duì)事故固然重要，但安全生產(chǎn)的目的并不在于此，從行業(yè)準(zhǔn)入到建立健全安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程，從組織安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)到排查治理事故隱患，應(yīng)急管理是貫穿和融入于安全生產(chǎn)工作全過(guò)程的，同時(shí)也是相對(duì)獨(dú)立的一個(gè)方面，雖然它非常重要，但其并不是安全生產(chǎn)的基本面。以?；鹿蕿槔?，一旦發(fā)生事故，人員的損失在爆炸聲中已經(jīng)發(fā)生了，快速科學(xué)的應(yīng)急救援可以在最大程度上減少事故在損失。但那一刻失去生命的人再也救不回來(lái)了。安全生產(chǎn)就是要避免那一聲爆炸，為了避免那一聲爆炸要做的工作才是安全生產(chǎn)的基本面基本盤(pán)。

從生存和發(fā)展的角度看，應(yīng)急管理體系主要是圍繞生存這一主題的，而同樣圍繞該主題的還有軍隊(duì)、公安、武警等單位，也就是說(shuō)，應(yīng)急管理體系涉及的生存的范圍是有限的。如恐怖襲擊也屬于突發(fā)事件，也涉及到應(yīng)急處置，但該應(yīng)急并不屬于目前我們所指的應(yīng)急管理體系。我們所要建設(shè)的應(yīng)急管理體系為了防范化解重特大安全風(fēng)險(xiǎn)，健全公共安全體系，整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。

應(yīng)急管理體系中的“災(zāi)”分天災(zāi)和人禍（生產(chǎn)安全事故），人禍甚于天災(zāi)，故對(duì)于事故的防范（即安全生產(chǎn)）應(yīng)作為主要矛盾來(lái)抓，而安全生產(chǎn)中，人的不安全行為類(lèi)事故隱患是導(dǎo)致事故發(fā)生的主要原因，故減少人的不安全行為應(yīng)作為矛盾的主要方面來(lái)抓。

因此，在應(yīng)急管理體系建設(shè)中，既要有全局視野、系統(tǒng)性思維，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)天災(zāi)、事故、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)，也要有重點(diǎn)思維，抓主要矛盾和矛盾的主要方面，突出事故預(yù)防的重要性；既要看到防范天災(zāi)和事故涉及的預(yù)防工作的普遍性，防患于未然，也要看到事故預(yù)防工作的特殊性（以結(jié)果為導(dǎo)向、“默默無(wú)聞”），完善工作成效考核評(píng)估機(jī)制、理順追責(zé)思路，為安全生產(chǎn)工作者搖旗吶喊、加油鼓勁。