應急管理法律體系建設提速加力

構建“1＋4”法律體系骨干框架 

推進標準體系建設

本報記者  楊安琪

近日，記者從全國應急管理政策法規(guī)工作會議上獲悉，為有效防范化解重大安全風險，大力推進應急管理政策法規(guī)標準體系建設，推進《應急管理立法體系框架方案》落實，結合職能定位，應急管理部加快構建“1＋4”（應急管理法＋安全生產法、自然災害防治法、消防法、應急救援組織法）法律體系骨干框架。其中，安全生產法將逐步形成包括相關行業(yè)領域安全生產單行法律行政法規(guī)的安全生產小法典，自然災害防治法將逐步形成包括單災種法律行政法規(guī)的自然災害小法典。

法律是治國之重器，良法是善治之前提。依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，其中一個重要的前提就是必須做到有法可依，立法工作在其中處于先導性、前置性的重要地位。

應急管理的實質是對安全風險的依法治理，用法治思維和方式防范化解重大安全風險可以從根本上提高安全風險防控工作的制度化、規(guī)范化、法治化水平。應急管理部黨組書記黃明多次在部黨組理論學習中心組（擴大）學習會上強調，“要一手抓當前，一手謀長遠，著眼構建中國特色大國應急體系，加快形成中國特色應急管理法規(guī)標準體系”。在年初召開的全國應急管理工作會議上，黃明把全面建設應急管理法律制度體系作為今后一個時期應急管理系統(tǒng)的四項主要任務之一，作出了明確部署。政策法規(guī)工作事關應急管理事業(yè)的根本、全局和長遠。

在當前機構改革全面深化的大背景下，應急管理法規(guī)標準建設也面臨新的形勢和挑戰(zhàn)。應急管理法律和標準體系框架亟須完善。目前涉及應急管理、安全生產、防災減災救災的相關法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件眾多，但缺少統(tǒng)一的全災種防治“龍頭法”來指導、協(xié)調各類災害防治工作；從配套立法來看，防汛抗旱類、地震地質類立法存在配套不全的問題；從法律內容來看，也存在職責邊界不清晰、不配套的問題。

在這個背景下謀劃“1＋4”應急管理法律體系骨干框架，是應急管理部加強法律制度頂層設計，堅持立改廢釋并舉，推動形成與中國特色應急體系相適應的大國應急管理法律體系所推出的重要舉措。

要適應新體制新要求，就要加強頂層設計，通過立法程序，把習近平總書記關于應急管理、安全生產、防災減災救災的重要論述精神轉化為系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的應急管理法律制度體系。為此，應急管理部結合職能定位，力爭通過若干年的努力初步形成“1＋4”法律體系骨干框架。

據(jù)介紹，為搭建“1＋4”法律體系骨干框架，應急管理部將本著急需先立的原則抓好重點立法，統(tǒng)籌配套法規(guī)，加強科學規(guī)劃，繪制框架表、路線圖。

應急管理部將抓緊完善安全生產法律法規(guī)，積極推動安全生產法盡早修改完成，并加快推進危險化學品安全法、煤礦安全條例等安全生產方面的法律和行政法規(guī)制修訂工作。同時，全力推動刑法部分條款修改，將生產經營過程中極易導致重特大事故發(fā)生的違法行為納入刑法調整范圍，堅決防范遏制重特大生產安全事故發(fā)生。

應急管理部將協(xié)調相關部門啟動自然災害防治法的研究論證，有序推進防震減災法、森林防火條例等單災種的法律行政法規(guī)修訂工作。

消防法及其配套法規(guī)規(guī)章的修改工作也將進一步深化，以落實國家機構改革精神和國務院“放管服”改革要求，積極推進國家綜合性消防救援隊伍轉型升級，適應“全災種”“大應急”的需要。此外，應急管理部政策法規(guī)部門也將啟動研究論證應急救援組織綜合法律，進一步整合優(yōu)化協(xié)同各方應急力量，提高防災減災救災能力。

標準和法律猶如車之兩輪，共同保障應急管理事業(yè)的健康有序發(fā)展。建立完善的應急管理標準體系，能夠有效發(fā)揮標準化在應急管理、安全生產、防災減災救災中的基礎保障和技術支撐作用。

應急管理標準涉及行業(yè)領域眾多，涵蓋安全生產、消防救援、自然災害應急救援等行業(yè)領域。截至2018年11月底，應急管理部歸口管理的相關標準共有2454項，其中國家標準815項、行業(yè)標準1639項。由于歷史原因，上述標準分別歸口不同的行政主管部門，具有不同的標準代號，在制定發(fā)布程序上也存在差異，容易出現(xiàn)標準缺失或各行業(yè)領域標準間交叉、重復、矛盾等問題。

在“大應急”標準框架下，部分行業(yè)領域標準亟待優(yōu)化整合、標準統(tǒng)籌協(xié)調工作機制亟待建立。下一步，應急管理部將加強標準化工作的頂層設計和統(tǒng)籌謀劃，健全應急管理標準化工作體制，建立完善應急管理標準體系，強化標準的制修訂和落實。力爭通過若干年的努力，基本建立應急管理標準化工作制度，標準化工作機制和相關專業(yè)標委會運行有序，基本形成適應大國應急的標準體系。

首先，應急管理部將以應急管理法律法規(guī)和國家應急體系建設規(guī)劃為依據(jù)，明確標準體系建設的總體思路、框架結構、重點工作和進度安排，加快構建以強制性標準為主體，推薦性標準為補充的應急管理標準體系。

其次，將加快推進重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的應急管理標準制修訂工作。制定災害監(jiān)測預報預警、風險評估、隱患治理、應急裝備、應急通信、應急演練等技術標準，匯總梳理、分步修訂消防和地震等自然災害防治的相關標準，推動高層建筑、學校、醫(yī)院、應急避難場所、交通運輸工具、橋梁道路等方面應急設施設備配備的相關標準發(fā)布實施。

鑒于基層執(zhí)法部門和企業(yè)的標準意識不強，標準自身的系統(tǒng)性、協(xié)調性、實效性較弱的實際，應急管理部還將強化標準宣貫工作，健全標準實施跟蹤機制。定期清理評估強制性標準，加強推薦性標準集中復審，逐步解決標準缺失、重復、矛盾等問題。

值得注意的是，此次會議提出各地區(qū)要結合地域特點、災害特點，因地制宜制定地方標準和法規(guī)規(guī)章，作為應急管理標準體系的有益補充，為應急管理工作積累地方經驗。其中，貴州省正在全力推進《貴州省自然災害防治條例》立法相關工作，積極為國家自然災害防治立法提供實踐支撐。廣東省針對臺風暴雨、城鄉(xiāng)內澇和山洪等災害頻繁，防汛防旱防風任務繁重的實際，已由省應急管理廳推動出臺了本次機構改革以來第一部防汛防旱防風地方法規(guī)《廣東省防汛防旱防風條例》，為自然災害綜合防治綜合立法提供了地方經驗。