環(huán)境法中經常會遇到建設項目的新、改、擴建的說法，那么什么是建設項目的“新建”呢?由于環(huán)境立法中缺乏關于“新建”含義的解釋，以至于環(huán)境執(zhí)法中對此存在不同認識。

根據(jù)文獻檢索和文義解釋的方法，建設項目的“新建”是指始于開工建設，終于竣工驗收的建設過程，而不是僅指開工建設那一刻的建設行為。與此同時，項目“新建”性質的認定也是行政許可利益衡量的前提。

是否為“新建”，直接決定了執(zhí)法半徑

在環(huán)境法領域，經常會遇到建設項目新建、改建和擴建的說法。對于什么是新建、改建和擴建，人們的認識似乎是約定俗成的，但細究起來，卻又莫衷一是。尤其是就建設項目的“新建”而言，理解上的差異極易造成環(huán)境執(zhí)法實踐中的混亂。

比如下面這一案例。2014年某地建設項目經過立項、環(huán)評和施工等一系列行政許可后，于2014年9月開工建設，但10月時當?shù)匦薷沫h(huán)境立法，明確該項目所在區(qū)域禁止“新建”此類建設項目。新立法于2014年12月1日正式實施。該項目恰好跨越了立法變更的時間點，直至2016年6月完工并進行了竣工環(huán)保驗收，2017年初完成了工程綜合驗收。

對該項目是否屬于新立法中應被禁止的“新建”項目，環(huán)境執(zhí)法部門產生了不同的認識：項目“新建”的認定標準是發(fā)改部門的立項，還是取得規(guī)劃、環(huán)評以及施工等許可?是項目開工建設，還是項目竣工驗收?如果該項目屬于新立法中“新建”，那么就應禁止建設;如果不屬于“新建”，則不適用新立法，該項目就可以繼續(xù)建設完成。對“新建”的不同定性，直接決定了該項目的未來命運和環(huán)保部門的執(zhí)法半徑。

正確區(qū)分不同地區(qū)對“新建”不同說法

筆者進行檢索后發(fā)現(xiàn)，截至目前，尚未發(fā)現(xiàn)國家環(huán)境主管部門、發(fā)改部門或者住建部門對建設項目“新建”的專門解釋，也未見法律中有關于這一問題的立法解釋。

要解決實踐中遇到的問題，只能通過文義解釋和體系解釋的方式進行。

應對名詞正確含義做出解釋

結合上述對建設項目“新建”含義的分析，開篇案例中的建設項目在2014年取得完備許可手續(xù)并于2014年9月已經開工建設，但在2014年年12月1日新立法實施前沒有建成，說明該項目正在建設。

以2014年底新立法施行時間為節(jié)點，在該節(jié)點之前該項目未建成，只是“興建”，談不上“新建”;在該時間節(jié)點后，該項目于2016年6月完工，2017年初完成驗收，至此該項目才從無到有，完成了“新建”。

因而該項目屬于在新立法實施后的“新建”項目，應適用新立法有關禁止建設的規(guī)定。

而對于該“新建”項目被禁止建設后已授予的行政許可如何處理的問題，根據(jù)我國《行政許可法》第八條第二款規(guī)定：行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。

由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。也就是說，行政許可被授予后，并非一成不變，當立法發(fā)生變更的情況下，為了公共利益需要，行政機關有權收回已經授予的行政許可同時給予補償，體現(xiàn)了信賴利益保護原則中的利益衡量。如果為了所謂的既有利益關系穩(wěn)定，一味保護已經授予的行政許可，可能會影響新法實施后更大范圍的公共利益的穩(wěn)定，使得環(huán)境行政執(zhí)法陷入新的困境。

具體到前述案例，首先應考慮的并不是應否撤回行政許可，而是實體上確認項目是否屬于“新建”性質，如確屬“新建”，那么就應當適用新立法的規(guī)定，依法責令該項目停止建設，或依法限期拆除。同時，有關行政機關應根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，撤回已授予的行政許可，并根據(jù)新立法實施前的具體施工情況給予相應的補償。

將“新建”理解為從開工興建到竣工驗收的過程，不僅有助于維護法治權威和環(huán)境執(zhí)法統(tǒng)一，而且也有利于督促已取得項目立項、許可等手續(xù)的企業(yè)加快建設進度，杜絕“久拖不驗”現(xiàn)象發(fā)生。“新建”一詞看似不足為奇，實則非同小可。為消除環(huán)境執(zhí)法中可能出現(xiàn)的理解混亂，建議生態(tài)環(huán)境立法部門能從生態(tài)環(huán)境保護角度，對該詞在環(huán)境領域的含義加以專門解釋。

從文義解釋來看，建設項目的“新建”并不僅僅等同于立項、許可等建設手續(xù)完備，還需要有實際的建設行為，否則僅僅手續(xù)完備而未實際開工的項目無異于一張設計圖紙，與建設基本不相干，更無法與“新建”項目相提并論。

在執(zhí)法中，環(huán)保部門要根據(jù)具體情況，厘清何為“新建”項目。

“興建”表示的是開始建設或者建造行為的開端。在我國《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》中，多次提及“興建”，目的是強調對建設行為的開端加以管控。而項目的“新建”則指向的是一個項目從無到有的建造過程，而不僅僅是指開工興建這一建造行為的起點。也就是說，“新建”中所謂“新”指的就是“從無到有”，所謂“建”指向的就是“從無到有”的“到”的建造過程。如果建設項目剛剛開工建設，只能說是項目的“興建”，而不能等同于“新建”項目全部，此時只能稱之為在建項目。只有其建設行為完成，才可以說項目從無到“有”了，項目“新建”完成。

那么，建設過程的終點是什么呢?在建設工程管理中，項目是否建設完成并不是由施工方或者建設方單方決定的，而是根據(jù)是否依法完成工程竣工驗收決定的。不同類型的建設項目，有不同的工程竣工驗收規(guī)范。只有依法通過驗收的項目，才可以稱之為完成建設。故此，項目的“新建”是否完成建設，要以工程竣工驗收為準。

在環(huán)境法領域，由于我國現(xiàn)行環(huán)境法律規(guī)定，建設項目的環(huán)評應當在項目開工前向有審批權的環(huán)保部門完成報批，因此，如何界定“未批先建”就顯得很關鍵。

雖然環(huán)境立法缺乏關于項目“新建”的解釋，但是對項目“開工”卻有著明確的規(guī)范。環(huán)境保護部《關于加強“未批先建”建設項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》(環(huán)辦環(huán)評【2018】18號)中規(guī)定：除火電、水電和電網(wǎng)項目外，建設項目開工建設是指建設項目的永久性工程正式破土開槽開始施工，在此以前的準備工作，如地質勘探、平整場地、拆除舊有建筑物、臨時建筑、施工用臨時道路、通水、通電等不屬于開工建設?；痣婍椖块_工建設是指主廠房基礎墊層澆筑第一方混凝土。

可見，無論是“正式破土開槽”，還是“澆筑第一方混凝土”，都是環(huán)境主管部門確定的建設項目“開工”的識別標準。從立法體系解釋的角度看，新、改、擴建項目都存在“開工”階段。環(huán)境法領域的這一“開工”標準，不僅可用于判斷新建項目的開工，還可用于判斷改、擴建項目的開工。在此意義上，不能將“開工”等同于“新建”。

在我國《水污染防治法》中，對建設項目還存在“已建成”的提法。例如該法第六十五條規(guī)定：禁止在飲用水水源一級保護區(qū)內新建、改建、擴建與供水設施和保護水源無關的建設項目;已建成的與供水設施和保護水源無關的建設項目，由縣級以上人民政府責令拆除或者關閉。

運用體系解釋方法，可以發(fā)現(xiàn)該法中的“新建”、“已建成”的適用對象是各有所指的。此處的“已建成”是以該部法律的實施日期為節(jié)點的，在該時間節(jié)點之前已經完成建設的項目，就屬于已建成的項目。

“已建成”的項目不是“新建”項目，更不是“改、擴建”項目。如果一個“新”項目在法律實施之日前才開工建設，顯然不是“已建成”項目，也非改擴建項目。其在跨越法律實施時間節(jié)點后完成建設時，就屬于“新建”的項目。

自2015年1月1日實施的新《環(huán)境保護法》規(guī)定了很多企業(yè)要履行的“義務”，也禁止了很多違規(guī)行為：比如防止減少污染破壞，接受檢查，清潔生產，減少環(huán)境污染和危害，遵守總量指標；不得偷排漏排，篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，不使用嚴重污染工藝、設備和產品；因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，承擔侵權責任等。

企業(yè)在履行業(yè)務和接受檢查時，還要注重幾種監(jiān)管手段：現(xiàn)場檢查、查封扣押、按計罰、限產停產停業(yè)關閉，嚴重的可移送拘留，或追究刑事責任。

案例情況

2017年2月23日夜間,環(huán)保部執(zhí)法人員來到位于廊坊市一精密電子公司時，多次出示執(zhí)法證,門衛(wèi)依然拒絕督查人員進入現(xiàn)場進行檢查,并稱:“沒有公安部門允許不能進廠。”

4月份，第九督查組有關人員在河北省邢臺市現(xiàn)場檢查時執(zhí)法證被搶奪；第十五督查組有關人員在山東省濟南市一家企業(yè)執(zhí)法時受阻，被扣留長達一小時之久。

法律條款

依照《大氣污染防治法》第九十八條規(guī)定，處二萬元以上二十萬元以下的罰款；對阻礙國家機關工作人員依法執(zhí)行職務的，構成違反治安管理行為情節(jié)嚴重的，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十條，處五日以上十日以下拘留；對以暴力、威脅方法阻礙國家機關工作人員依法執(zhí)行職務，構成妨害公務罪的，依照《刑法》第二百七十七條，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。

企業(yè)正確做法

不管是哪級環(huán)保部門檢查，只要執(zhí)法人員亮明身份、出示有效執(zhí)法證件，企業(yè)就應當配合接受檢查，保安或者前臺要第一時間聯(lián)系企業(yè)相關人員。

企業(yè)最常見的拒絕接受檢查的行為有：要求執(zhí)法人員必須說出企業(yè)環(huán)保負責人姓名，否則不讓進入企業(yè)；要求提前預約，如無預約將不配合檢查。

案例情況

2016年11月18日，朝陽區(qū)某投資中心位于朝陽區(qū)焦化廠院內棚戶區(qū)改造安置房建設項目，未依法進行環(huán)境影響評價，擅自開工建設，違反了《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第二十五條的規(guī)定 ，處罰2382萬元。

法律條款

《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第二十五條的規(guī)定，按照新《環(huán)評法》，未批先建行為“處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款”。

企業(yè)正確做法

凡是納入《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》的建設項目，均須辦理環(huán)評審批手續(xù)。

一是新建企業(yè)新增建設項目、或者現(xiàn)有企業(yè)新、改、擴建建設項目未辦理環(huán)評審批手續(xù)；

二是對于原有建設項目，發(fā)生重大變化（例如提高產品產能、變更生產工藝、變更生產地點）的，未重新辦理環(huán)評審批手續(xù)的。

案例情況

2017年3月3日，豐臺區(qū)環(huán)保局對某公檢查，經調查發(fā)現(xiàn)公司排放的廢水中化學需氧量濃度為、氨氮、總氮三項污染物超標，處罰 2320余萬元。

法律條款

違反了《北京市水污染防治條例》第七條的規(guī)定。依據(jù)《北京市水污染防治條例》第七十八條規(guī)定，處應繳納年排污費的2-5倍的罰款。

企業(yè)正確做法

確保達標

案例情況

2016年，有人舉報某大型企業(yè)違規(guī)處理工業(yè)污泥，將污泥傾倒至通州區(qū)某村。經過調查，該單位產生的兩種污泥為工業(yè)固體廢物，不屬于危險廢物，該單位與某環(huán)保公司簽訂了《廢棄物處置合同》。但該環(huán)保公司在承接處置污泥時，未經批準，擅自將污泥跨省轉移，環(huán)保局對其進行了處罰。

法律條款

《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》

企業(yè)正確說法

貯存：危險廢物貯存需要符合《危險廢物貯存污染控制標準》的相關要求。

處置：危險廢物轉移必須交有“危險廢物經營許可證”的單位處置，禁止供貨商原廠回收。

轉移:危險廢物跨省轉移和一般固體廢物跨省轉移貯存、處置的，需經北京市環(huán)保局和接受地省環(huán)保部門批準。

案例情況

2016年7月，北京市環(huán)保局對北京某污水處理有限公司進行檢查，發(fā)現(xiàn)該單位自動監(jiān)控設施顯示氨氮自動監(jiān)控數(shù)據(jù)為0，與手工監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致，自動監(jiān)控設備發(fā)生故障。該單位未在規(guī)定的時間（發(fā)生故障后的12個小時）內向有管轄權的監(jiān)督檢查機構報告，也沒有在規(guī)定的時間（5個工作日）內修復。處罰5萬余元，并責令其限期改正。

法律條款

依據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》第七十三條規(guī)定

企業(yè)正確做法

在線監(jiān)控如出現(xiàn)故障，應在12小時內書面告知所在區(qū)域環(huán)保局，并在5天之內修復完成。在在線監(jiān)控維修期間，需要委托有資質的監(jiān)測機構，每6個小時對排放的污染物進行監(jiān)測。禁止對在線監(jiān)控設備的取樣、分析及傳輸環(huán)節(jié)弄虛造假。

案例情況

2016年12月，朝陽區(qū)環(huán)保局對北京昆泰嘉豪房地產開發(fā)有限公司酒店分公司進行檢查，發(fā)現(xiàn)該單位建有鍋爐設備，但未進行排污申報登記。朝陽區(qū)環(huán)保局對其處以5千元罰款，并責令限期改正。

法律條款

依據(jù)《北京市大氣污染防治條例》

企業(yè)正確做法

企業(yè)應在投產之后，即開始有污染物產生排放之時就開展排污申報登記工作，并依法繳納排污費。施工揚塵排污費由建設單位繳納。

案例情況

2013年12月17日，北京市環(huán)境監(jiān)察總隊執(zhí)法人員對某大學實驗樓進行現(xiàn)場檢查，監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，該單位直接將實驗室廢化學試劑傾倒至下水管道，責令該單位停止違法行為，限三日內采取治理措施，消除污染，處以人民幣10萬元罰款。

法律條款

依據(jù)《北京市水污染防治條例》第八十二條第一款第（十）項和第二款。

企業(yè)正確做法

實驗室廢液嚴格按照危險廢物管理。

來源 | 中國環(huán)境報、環(huán)評互聯(lián)網(wǎng)