習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)安全生產(chǎn)法治化進(jìn)程，進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)體系，加快建立安全生產(chǎn)長效機(jī)制。從安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法制建設(shè)情況看，相關(guān)法律條文散見于突發(fā)事件應(yīng)對法、安全生產(chǎn)法、消防法等法律之中，內(nèi)容過于原則，操作性不夠；同時，現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案建設(shè)和煤礦、非煤礦山、危險化學(xué)品、煙花爆竹、交通、電力等相關(guān)行政法規(guī)，也只是對相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域或者對應(yīng)急管理某一環(huán)節(jié)的工作進(jìn)行了規(guī)定，系統(tǒng)性和普適性不夠?！稐l例》的頒布實施，為應(yīng)急管理部門、負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門以及全行業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)急管理工作提供了基本的法律支撐和法規(guī)遵循，推動安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作真正走上法治化、規(guī)范化、制度化軌道。

應(yīng)急準(zhǔn)備是應(yīng)急管理工作的基本實踐活動，是平時為消除事故隱患、遏制事故危機(jī)、有效應(yīng)對事故災(zāi)難而進(jìn)行的組織、物質(zhì)、技能和精神等準(zhǔn)備。每當(dāng)發(fā)生重大險情或事故后，社會和公眾關(guān)注的焦點往往是應(yīng)急處置與救援的成效。而決定應(yīng)急處置與救援成效的關(guān)鍵因素是平時的應(yīng)急準(zhǔn)備水平。

應(yīng)急處置與救援活動是檢驗應(yīng)急準(zhǔn)備水平最直接、最有效的方式。其成效如何，只不過是應(yīng)急準(zhǔn)備能量在戰(zhàn)時的集中釋放而已。因此，《條例》在立法的定位上，始終圍繞著“平時牽引應(yīng)急準(zhǔn)備，戰(zhàn)時規(guī)范應(yīng)急救援”這一基本任務(wù)，目的在于通過《條例》的實施，推動各方牢固樹立“寧可千日無事故、不可一日不準(zhǔn)備”的思想，把應(yīng)急準(zhǔn)備作為加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的主要任務(wù)，并從應(yīng)急預(yù)案演練、應(yīng)急救援隊伍、應(yīng)急物資儲備、應(yīng)急值班值守等方面搭建了安全生產(chǎn)應(yīng)急準(zhǔn)備的基本內(nèi)容。

《條例》在總則中確立了政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)、分級分類管理、整體協(xié)調(diào)聯(lián)動、屬地管理為主的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急體制，明確規(guī)定了各級人民政府、應(yīng)急管理部門、事故單位及其主要負(fù)責(zé)人在應(yīng)急處置與救援中所承擔(dān)的責(zé)任和應(yīng)當(dāng)采取的必要措施，以及相應(yīng)的法律責(zé)任，既遵從了上位法明確的相關(guān)要求，又理順了政府、部門、企業(yè)、社會等有關(guān)各方在生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作中的職責(zé)和定位，為推動實現(xiàn)各擔(dān)其職、各負(fù)其責(zé)的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作局面提供了法制保障。

生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作，是保護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全的最后一道防線。近年來，大量事故救援實踐表明，由于在事故應(yīng)對過程中政府缺乏具體的法律依據(jù)，企業(yè)開展應(yīng)急管理工作時缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，使得安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作在一些地區(qū)和單位得不到足夠的重視，應(yīng)急準(zhǔn)備不落實、應(yīng)急處置不規(guī)范和違規(guī)指揮、盲目施救等問題十分突出，造成了重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。還有多年來基層關(guān)心的應(yīng)急救援隊伍建設(shè)問題、現(xiàn)場指揮問題、救援補(bǔ)償問題，都在《條例》中進(jìn)行了明確回應(yīng)。

可以說，《條例》的實施，是對全國生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作進(jìn)行的系統(tǒng)規(guī)范，切實解決了長期以來事故應(yīng)急工作無法可依的問題，為全面提升應(yīng)急管理工作水平提供了有力的法律支撐。

——全國政協(xié)常委、中國安科院院長

張興凱

《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》（以下簡稱《條例》）是第一部專門針對生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作的行政法規(guī)。《條例》作為實施安全生產(chǎn)法、突發(fā)事件應(yīng)對法的重要支撐，其頒布實施必將全面提高我國生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作的法治水平和應(yīng)急能力。

針對生產(chǎn)經(jīng)營單位的事故應(yīng)急工作，《條例》明確了三項制度、一個機(jī)制和四方面應(yīng)急管理保障要求，即：應(yīng)急預(yù)案制度、定期應(yīng)急演練制度和應(yīng)急值班制度，第一時間應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，人員、物資、科技、信息化等方面應(yīng)急管理保障要求；同時，規(guī)定了應(yīng)急工作違法行為的法律責(zé)任。

盡管各級人民政府及其相關(guān)部門和重要的生產(chǎn)經(jīng)營單位早就制定了生產(chǎn)安全應(yīng)急預(yù)案，但此次《條例》規(guī)定的應(yīng)急救援預(yù)案制度相對于以往，無疑要嚴(yán)格、細(xì)密得多。

• 明確規(guī)定編制應(yīng)急救援預(yù)案要以風(fēng)險識別和評估為基礎(chǔ)，不能簡單照搬照抄；

• 詳細(xì)地規(guī)定了應(yīng)急救援預(yù)案更新的條件，這對于保證預(yù)案的可操作性和適應(yīng)性非常重要；

• 規(guī)定了應(yīng)急救援預(yù)案要公開，公開既有利于預(yù)案實施涉及的相關(guān)主體熟悉其內(nèi)容以便于理解操作，又可以倒逼預(yù)案的制定者提高預(yù)案編制質(zhì)量。

可以說，要實施好《條例》，首先就要把應(yīng)急救援預(yù)案管理制度的這幾項要求落到實處。

以往有一些應(yīng)急法律、法規(guī)本著“宜粗不宜細(xì)”的陳舊立法理念，對應(yīng)急準(zhǔn)備的保障措施規(guī)定得大而化之，讓制度沒有“牙齒”，實施效果不佳。

《條例》注意到了這一點，在應(yīng)急演練方面的規(guī)定非常“到位”，一是把演練的頻率說得很清楚，沒有留下什么模糊地帶，二是規(guī)定要進(jìn)行抽查，抽查不合格的要整改。有了這兩條，應(yīng)急演練就能真正落實，各級政府及其相關(guān)部門要盡快把操作性的措施拿出來。

《條例》對應(yīng)急救援隊伍的規(guī)定，一是充分考慮了近年來應(yīng)急救援力量的建設(shè)和行業(yè)發(fā)展成果，比較科學(xué)合理；二是規(guī)定了應(yīng)急救援隊伍建設(shè)的情況要向主管部門和人民政府報送，還要向社會公開。

應(yīng)急隊伍建設(shè)的人財物投入比較大，在各項應(yīng)急準(zhǔn)備制度中的實施難度是最大的，需要地方各級人民政府及其相關(guān)部門下足功夫，除了《條例》對生產(chǎn)經(jīng)營單位規(guī)定的罰則之外，在行政系統(tǒng)內(nèi)部還要建立起相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制。

《條例》規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)儲備必要的應(yīng)急救援裝備和物資，并及時更新和補(bǔ)充；高危行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位和有關(guān)人員密集場所經(jīng)營單位，應(yīng)當(dāng)配備必要的應(yīng)急救援器材、設(shè)備和物資，并進(jìn)行經(jīng)常性維護(hù)、保養(yǎng)，保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)。考慮到不同地區(qū)的地方政府和不同行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位需要儲備什么設(shè)備和物資，差別比較大，很難統(tǒng)一規(guī)定儲備的規(guī)模、品種和更新頻率。這就需要相關(guān)行業(yè)的監(jiān)管部門出臺具體配套制度，結(jié)合本行業(yè)的特點把這項內(nèi)容細(xì)化下來，特別是要規(guī)定剛性的監(jiān)督檢查措施，讓這項制度落地。

《條例》規(guī)定縣級以上人民政府及其負(fù)有安監(jiān)職責(zé)的部門、重點監(jiān)管行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位和應(yīng)急救援隊伍都要建立應(yīng)急值班制度，配備應(yīng)急值班人員，規(guī)模較大、危險性較高的危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、運(yùn)輸單位還要成立應(yīng)急處置技術(shù)組，實行24小時應(yīng)急值班，接著規(guī)定了對應(yīng)急管理人員的教育和培訓(xùn)。

這就把應(yīng)急準(zhǔn)備的責(zé)任落實到了單位、落實到了隊伍、直至落實到了人。為了實施好應(yīng)急救援隊伍建設(shè)和應(yīng)急值班等制度，需要從安全生產(chǎn)應(yīng)急人才培養(yǎng)、從業(yè)檔案記錄、工資和社保待遇保障等方面加以細(xì)化落實。

——中國人民大學(xué)法學(xué)院教授

莫于川

《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》（以下簡稱《條例》）將其制定依據(jù)明確規(guī)定為安全生產(chǎn)法和突發(fā)事件應(yīng)對法，這對于如何確立我國的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急法制及其工作運(yùn)行機(jī)制具有重大的指導(dǎo)意義。從《條例》內(nèi)容來看，其基本的立法精神、法律原則和重點內(nèi)容，都與作為制定依據(jù)的兩部上位法的立法精神、法律原則和基本要求是一致的。