為貫徹《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2016〕38號），落實國務(wù)院深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境等要求，適應(yīng)通用航空快速發(fā)展的新形勢，進一步激發(fā)市場活力，促進通用航空高質(zhì)量發(fā)展，并依法規(guī)范通用航空經(jīng)營許可管理工作，民航局啟動了《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）全面修訂工作?，F(xiàn)就有關(guān)情況說明如下：

一、全面修訂的背景

自《規(guī)定》（交通運輸部令2016年第31號）頒布實施以來，在促進完善中國民航通用航空法規(guī)體系，規(guī)范通用航空經(jīng)營許可管理工作，改進通用航空市場監(jiān)管，降低通用航空市場準入門檻，為通用航空企業(yè)減負松綁等方面發(fā)揮了積極的作用。

2018年11月，為固化民航局開展的多項通用航空政策試點工作取得的可復(fù)制、可推廣成果，交通運輸部以修改決定的形式對《規(guī)定》的6個條款作了修訂，取消了經(jīng)營許可與運行許可串聯(lián)式審批、企業(yè)手冊等要求，并以交通運輸部令2018年第36號發(fā)布新的《規(guī)定》。2019年11月，為進一步推進通用航空“放管服”改革，交通運輸部以修改決定的形式對《規(guī)定》的3個條款作了修訂，進一步簡化許可條件，降低市場準入門檻，并以交通運輸部令2019年第30號重新發(fā)布。

為全面貫徹《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，落實國務(wù)院深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境等要求，民航局通用航空工作領(lǐng)導(dǎo)小組全體會議決定對《規(guī)定》進行全面修訂，進一步優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)通用航空市場活力，促進通用航空實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

二、全面修訂的必要性

2016年以來，民航局對《規(guī)定》進行了部分修訂，但依然有深化簡政放權(quán)、加強事中事后監(jiān)管、優(yōu)化服務(wù)的空間。

（一）更好擔當國家使命的需要。

適應(yīng)新時代發(fā)展要求，更好滿足人民享有安全、便捷、優(yōu)質(zhì)的航空消費服務(wù)需求，是民航局的使命擔當?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》將通用航空業(yè)確立為國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。在當前中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進入新的歷史階段，世界范圍內(nèi)新冠病毒肺炎疫情蔓延、經(jīng)濟復(fù)蘇乏力，我國經(jīng)濟下行壓力大的背景下，發(fā)展通用航空，對于促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級、消費提檔和落實軍民融合、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、“一帶一路”建設(shè)等重大戰(zhàn)略方面具有重要作用。

我國通用航空目前正處于發(fā)展的起步階段，發(fā)展不平衡、也不充分。通過深入調(diào)查研究，針對通用航空社會性屬性強、作業(yè)種類復(fù)雜多樣的特點，以及此前長期存在套用運輸航空規(guī)定標準“過度監(jiān)管”的問題，民航局確立了“放管結(jié)合、以放為主、分類管理”的通用航空發(fā)展思路，首要任務(wù)是完善頂層制度設(shè)計，構(gòu)建符合通用航空特點和發(fā)展規(guī)律的、獨立適用于通用航空的規(guī)章體系?！兑?guī)定》作為我國通用航空市場管理制度體系的重要部門規(guī)章，適應(yīng)新時代行業(yè)發(fā)展需求，及時依法進行修訂，顯得尤為重要。

（二）落實深化“放管服”改革要求、轉(zhuǎn)變政府職能的需要。

黨的十九大以來，國務(wù)院持續(xù)推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，不斷優(yōu)化營商環(huán)境、轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府效能，通過對政府減權(quán)限權(quán)和改革監(jiān)管方式，換來市場活力和社會創(chuàng)造力的釋放。經(jīng)過廣泛征求意見建議，社會普遍認為，為促進通用航空發(fā)展，在經(jīng)濟管理領(lǐng)域，應(yīng)進一步深化“放管服”改革，由重事前許可轉(zhuǎn)向重事中事后監(jiān)管，一方面可以最大限度減少對企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動的干預(yù)，充分發(fā)揮企業(yè)的市場主體地位與作用，減輕企業(yè)經(jīng)營的制度性成本，切實優(yōu)化營商環(huán)境；另一方面，通過扶持無人機新業(yè)態(tài)在通用航空領(lǐng)域的應(yīng)用發(fā)展，完善消費權(quán)益保護等有關(guān)規(guī)定，能更好服務(wù)行業(yè)發(fā)展。因此，適時全面修訂《規(guī)定》，有助于進一步激發(fā)市場活力，促進通用航空高質(zhì)量發(fā)展。

（三）深化民航改革工作、推進法治民航建設(shè)的需要。

全面修訂《規(guī)定》，是民航局深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，落實民航局《關(guān)于通用航空分類管理的指導(dǎo)意見》，進一步深化民航改革任務(wù)、推進法治民航建設(shè)的需要。2017年，民航局黨組制定出臺了“1+10+N”改革方案，在其中的第八專項《提升通用航空服務(wù)能力工作方案》中，明確要求創(chuàng)新通用航空發(fā)展政策，對通航運營實施分類管理。修訂《規(guī)定》也是法治民航建設(shè)重點工作事項之一。通過全面修訂《規(guī)定》，可以從新舊業(yè)態(tài)分類、經(jīng)營項目分類、準入條件分類、許可方式分類、許可程序分類、監(jiān)管模式分類等幾方面著手，更好地推進民航局改革工作任務(wù)，加快法治民航建設(shè)進程，落實通用航空分類管理的相關(guān)要求。

三、修訂的主要內(nèi)容

此次全面修訂《規(guī)定》，主要體現(xiàn)在下列幾方面：

（一）貫徹落實民航局“放管結(jié)合、以放為主、分類管理”的通用航空發(fā)展思路。

為分類培育通用航空市場，強化交通服務(wù)，擴大公益服務(wù)和生產(chǎn)應(yīng)用等作業(yè)服務(wù)，鼓勵發(fā)展駕駛員執(zhí)照培訓(xùn)、空中游覽等服務(wù)，此次修訂中，關(guān)于經(jīng)營性通用航空活動分類，重新劃分經(jīng)營項目類別，取消原按注冊資金規(guī)模劃分的甲乙丙丁四分法，采取按飛行活動性質(zhì)劃分的“載客”“載人”和“其他”三類，實現(xiàn)對通用航空企業(yè)的分類管理。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，減少行政干預(yù)。

最大限度降低通用航空經(jīng)營許可條件。在原《規(guī)定》大幅取消準入要求的基礎(chǔ)上，進一步降低要求。一是落實分類管理思路，降低了對成立非載客類企業(yè)航空器數(shù)量要求，由兩架降低為一架。二是取消除駕駛員之外的航空人員的要求。三是取消通航企業(yè)設(shè)立分公司的備案要求。四是取消對開展經(jīng)營性通用航空保障業(yè)務(wù)企業(yè)的監(jiān)督管理要求，進一步厘清監(jiān)察員對通用航空經(jīng)營許可管理的監(jiān)管邊界。

（三）推動企業(yè)由他律轉(zhuǎn)變?yōu)樽月?，?gòu)建通用航空誠信體系。

一是落實“信用中國”以及民航誠信體系建設(shè)工作要求，本次修訂在《規(guī)定》中增加了通用航空誠信經(jīng)營評價體系建設(shè)條款。同時，在《規(guī)定》中明確了記入民航行業(yè)嚴重失信行為信用記錄的情形。二是取消通航企業(yè)年檢制度，將由民航機關(guān)實施年檢改為由企業(yè)履行年報義務(wù)。民航機關(guān)通過隨機抽查企業(yè)年報，對發(fā)現(xiàn)的問題依法核實、處理。同時，可以結(jié)合企業(yè)誠信情況，適當調(diào)整檢查頻次。

（四）降低企業(yè)經(jīng)營的制度性成本，真情服務(wù)通航企業(yè)發(fā)展。

一是簡化通用航空經(jīng)營許可證載明事項數(shù)量，由10項減少為6項。二是取消通用航空經(jīng)營許可證3年有效期限制，改為長期有效。這樣，企業(yè)將極大減少申請變更許可證載明事項的次數(shù)，許可證載明事項未變更的企業(yè)，也無需定期換證，降低了企業(yè)管理成本，同時也節(jié)約了民航機關(guān)的政府行政資源。三是優(yōu)化通航企業(yè)經(jīng)營活動備案方式，實行網(wǎng)上備案。同時大幅簡化事前備案要求，由按照航空器及具體經(jīng)營性飛行活動逐項逐次填報，改為“一攬子”備案作業(yè)期限、地點、航空器數(shù)量等信息，便于民航行政機關(guān)準確預(yù)判轄區(qū)內(nèi)通用航空經(jīng)營活動信息，落實屬地化監(jiān)管職責，提升管理效能，同時也解決了事前備案工作量大、信息不準確的問題。四是明確要求報送實際生產(chǎn)經(jīng)營數(shù)據(jù)，便于民航行政機關(guān)準確掌握行業(yè)發(fā)展態(tài)勢，為后續(xù)研究優(yōu)化行業(yè)發(fā)展政策等工作提供支撐。

（五）創(chuàng)新許可方式，實行告知承諾制。

除事關(guān)人民群眾生命安全的經(jīng)營活動外，對絕大多數(shù)通用航空經(jīng)營活動的許可實行告知承諾制審批。民航行政機關(guān)一次性告知申請人審批條件，申請人以書面的形式承諾其滿足通用航空經(jīng)營許可條件。民航行政機關(guān)信賴申請人的承諾、誠信，無需現(xiàn)場審驗，依據(jù)申請人的承諾直接辦理許可審批手續(xù)。

（六）創(chuàng)新和完善事中事后監(jiān)管，增強規(guī)章的可操作性。

一是根據(jù)規(guī)章條款所依據(jù)的上位法的修訂及調(diào)整情況，完善相應(yīng)法律責任條款內(nèi)容。二是依據(jù)上位法，調(diào)整了企業(yè)經(jīng)營規(guī)范內(nèi)容，并完善了相應(yīng)的法律責任。三是明確了通用航空市場管理屬地化監(jiān)管原則。四是明確由民航局另行制定關(guān)于載客類通用航空經(jīng)營活動管理辦法以及通用航空經(jīng)營活動中涉及的危險品管理辦法，為后續(xù)制定規(guī)范性文件提供支撐。

（七）固化通用航空“過度監(jiān)管”專項督查成果。

為解決此前通航領(lǐng)域存在的“過度監(jiān)管”問題，根據(jù)民航局黨組工作安排，2017年10月下旬至11月，民航局在全系統(tǒng)組織開展了通航監(jiān)管專項督查，共發(fā)現(xiàn)和收集各類問題193項，其中有9個涉及通用航空經(jīng)營許可及市場管理有關(guān)問題。經(jīng)過連續(xù)三年對《規(guī)定》的修訂，目前全部通過修改規(guī)章的形式，從根本上解決了通用航空經(jīng)營許可及市場管理領(lǐng)域存在的問題。

（八）扶持無人機新業(yè)態(tài)發(fā)展。

近年來我國無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，在世界范圍內(nèi)取得一定先發(fā)優(yōu)勢，但總結(jié)經(jīng)驗規(guī)律和形成規(guī)范標準相對滯后，不利于在相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域形成并輸出中國標準，鞏固并發(fā)展我國在無人機領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。結(jié)合國家相關(guān)立法工作，在《規(guī)定》中明確了使用民用無人機從事經(jīng)營性飛行活動的許可規(guī)定，完善了市場監(jiān)管要求相關(guān)內(nèi)容。同時，堅持審慎包容與分類監(jiān)管原則，扶持無人機在通用航空領(lǐng)域的應(yīng)用，促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)安全、有序、健康發(fā)展。