（說明：該文作者何繼宏先生，現(xiàn)居澳大利亞墨爾本，就職于中國藍星集團的海外企業(yè)——凱諾斯公司，該公司主要生產乙烯。何先生的工作主要是為中國化工在國內的下屬企業(yè)的安全和生產運營工作提供技術支持，實現(xiàn)知識轉移。）

前言

近年來，政府監(jiān)管部門對安全生產的監(jiān)管力度持續(xù)加大，不斷出臺新的法律法規(guī)，開展全國性的安全大檢查和全國性的安全宣傳活動（如安全月）等等。然而，災難性的安全事故還是頻頻發(fā)生。例如：“8.12”天津港大爆炸、“3.21”江蘇響水天嘉宜化工公司大爆炸以及幾天前發(fā)生的浙江溫嶺液化氣槽罐車爆炸事故等不勝枚舉。每次事故調查結果的第一條總是提到“安全責任落實不到位”，幾乎無一例外！中國有著世界上最龐大的安全監(jiān)管機構，最多的安全監(jiān)管人員，可為什么還是“安全責任落實不到位”呢？西方安全管理較先進的國家又是如何落實安全責任的？其安全法律法規(guī)經歷了什么樣的發(fā)展歷程？有什么值得我們思考和借鑒的呢？希望這篇文章能幫助大家更好地思考這些問題。

 災難性事故推動安全法律法規(guī)的發(fā)展

回顧歷史，我們發(fā)現(xiàn)一個不幸的事實，那就是災難性的安全事故推動著西方安全法律法規(guī)的發(fā)展。從1970年到2010年的40年間，西方國家也發(fā)生了很多災難性的安全事故，在這里就不逐一列舉。本文將重點介紹其中的四起災難性事故，因為這些事故推動了西方政府（歐洲和澳大利亞）對安全法律法規(guī)做出了重大改變，這四起事故包括：

?  1974英格蘭弗利克斯環(huán)己烷爆炸事故

?  1976意大利塞維索毒氣泄漏事件

?  1988派普·阿爾法英格蘭北海油氣平臺火災爆炸事故

?  1998澳大利亞朗福德事故

圖1總結了四起事故后安全法律法規(guī)的重大變化，下面將對每次變化做概要介紹，希望這些歷程能給大家一些啟示。

其實，當時英國已經制定了新的安全監(jiān)管辦法。但是，這場災難性事故對新法規(guī)的制定產生了很大影響，并且繼續(xù)影響著英國和歐盟的法規(guī)。  具體包括有：

這是英國陸上生產設施安全管理法規(guī)的第一次重大變化。

1976年7月10日，位于意大利麥德的一家小型農藥和殺蟲劑生產廠發(fā)生了有毒蒸汽泄漏事故，大約有6噸有毒蒸汽泄漏，其中包括劇毒的二惡英(TCDD)。蒸汽云污染影響了方圓6公里的60,000多戶居民，447人接受了二噁英中毒治療，具體死亡數(shù)字無法考證，成千上萬頭牲畜被毒死。該工廠的生產負責人鮑利提甚者被暗殺，社區(qū)民眾的憤怒可見一斑！當時受到傷害最嚴重的社區(qū)叫“塞維索”（Seveso），因此，該事故被稱為“塞維索事故”。

作為響應，歐洲立法機構在1982年頒布了82/501/EEC指令，后來又稱之為《塞維索指令 I 》（注：國內有時翻譯為《塞韋索法令》，以下同）。該指令旨在協(xié)調歐盟成員國防止涉及危險物質的重大事故， 特別針對那些具有重大事故危險的工業(yè)活動作出要求，具體包括：

《塞維索指令 I 》是統(tǒng)一歐盟重大事故危險監(jiān)管政策的第一步。

1996年又頒布了《塞維索指令 II 》: 96/82/EC ， 指令II要求企業(yè)：

?       為安全運營提供例證(包括危險辨識和定量風險評估)

?       制定重大事故預防政策 (MAPP)

?       提交《安全報告》

?       實施安全管理體系(SMS)

?       制定內部和外部緊急預案

?       實行公眾告知（危險和風險）

2003年頒布的《塞維索指令 IIA 》:  2003/105/EC（補充條款），對《安全報告》、風險評估和公眾咨詢提出額外要求，并且擴大了該指令適用的行業(yè)范圍。

2012年又頒布了《塞維索指令 III 》:  2012/18/EU，指令III要求：

《塞維索指令》的立法思想再次遵循一種模式，即朝著設定目標的體系發(fā)展，企業(yè)完全負責確保生產運營安全而不是單純的遵守法律條款。

?英格蘭北海“派普·阿爾法”油氣平臺火災爆炸事故

1988年7月6日，位于北海英國海域中部距蘇格蘭200公里的派普.阿爾法油氣平臺發(fā)生火災和爆炸，當時平臺上共有作業(yè)人員226人，僅61人幸存，死亡165人，2名救援人員在施救過程中喪生（總共死亡167人），迄今為止仍然是海洋石油工業(yè)史上最嚴重的事故。

英國政府作出了前所未有的響應，對事故本身啟動了公眾調查 (Lord Cullen)。英國安全與健康執(zhí)行局接管了英國海上設施安全，將立法由基于“規(guī)則”轉變?yōu)榛凇澳繕嗽O定”，安全責任從監(jiān)管者（規(guī)則制定者）完全轉移到生產設施的運營者，監(jiān)管者制定總體期望目標和指導方針，企業(yè)負責選擇實現(xiàn)這一期望的最佳方法。企業(yè)必須提交一份《安全例證報告》（Safety Case），證明企業(yè)已經辨識了所有危險、有效完成了風險評估，并且明確采取適當?shù)目刂拼胧L險降低到合理可行的最低水平（ALARP），同時實施了安全管理體系，以確保這些控制措施得到系統(tǒng)管理、始終有效。這些變化與自英格蘭弗利克斯爆炸事故后制定的陸上制度保持一致，并且和歐盟的法規(guī)趨于一致。

? 澳大利亞朗福德事故

1998年9月25日，位于澳大利亞維多利亞州朗福德（Longford）的天然氣工廠發(fā)生了氣體泄漏引發(fā)的火災和爆炸事故，造成2死8傷， 維多利亞全州的天然氣中斷2周，影響近四百萬人的日常天然氣供應，事故企業(yè)遭受了（大約相當于100億人民幣）巨大的經濟損失。

澳大利亞皇家調查委員會就事故啟動了專項調查，并且向政府推薦實行《安全例證報告》（SafetyCase）制度。2000年，維多利亞州頒布了《維多利亞重大危險設施安全條例》，對重大危險設施運營者采取“非指令性”管理方式，運營者須證明對重大危險的有效控制 ，提交《安全例證報告》，實施安全管理體系；監(jiān)管部門在審核《安全例證報告》通過后向申請企業(yè)頒發(fā)運營許可證。監(jiān)管部門對企業(yè)的安全檢查也是以企業(yè)的《安全例證報告》為依據(jù)，檢查企業(yè)實際操作是否和報告相符，即說的和做的是否一致。很快澳洲其它各州也相繼實施了相同或相似的法規(guī)和要求。

最后值得一提的是，新加坡在2017年9月1號也實行了《安全例證報告》制度。在這之前新加坡人力部代表新加坡政府，領導成立了一個專項工作組，對如何提升政府現(xiàn)有監(jiān)管制度和尋找國際最佳實踐做了系統(tǒng)調研。2014年12月，專項工作組向政府推薦實行《安全例證報告》制度；政府經過進一步研究論證，最終于2017年9月1號正式實行《安全例證報告》制度。該制度要求企業(yè)：

?       承擔更大的責任

?       通過集成所有SHE協(xié)議，積極主動地識別和管理安全、健康與環(huán)境（SHE）風險。

?       向監(jiān)管者證明他們的風險在合理可行最低的水平

與此同時，新加坡每年都舉行《安全例證報告》學術交流大會。

結束語

歐洲和澳大利亞安全法規(guī)都是朝著“目標設定”這個大方向發(fā)展（包括新加坡），其基于的觀點是：目標設定的體系框架比指令性法規(guī)（如中國）更可取，是因為它使公司自己去思考（想辦法），安全責任從立法者轉移到生產運營者。該觀點認為，企業(yè)的法律責任是確保設施足夠安全地運營（目標）而不是僅僅遵守立法者制定的條款，而立法者的責任是審核企業(yè)的《安全例證報告》，決定接受或拒絕，以此決定是否頒發(fā)運營許可證，并繼續(xù)監(jiān)督企業(yè)的執(zhí)行情況。

對此，支持者認為《安全例證報告》制度能夠鼓勵企業(yè)不斷改進，“最低合理可行原則“推動企業(yè)創(chuàng)新。因為企業(yè)會積極投資尋找有效的解決方案，并且也給立法者更多力量要求更高的標準，即隨著新技術和管理水平的不斷提升，”最低合理可行原則“賦予監(jiān)管者進一步提高標準的依據(jù)。

而反對的聲音認為《安全例證報告》制度存在一定的局限性和風險，該制度一方面要求企業(yè)有（足夠）的專業(yè)知識履行最低合理可行原則；另一方面，也要求立法者有足夠的專業(yè)知識和經驗來識別和要求最佳實踐。另一種擔心是，立法者過度信賴企業(yè)自律，而企業(yè)關注文件工作而不是安全本身。

近期的發(fā)展顯示有要求恢復一些描述性的技術要素。例如，多年來一直以“目標設定”為導向的挪威海上安全制度，就是否重新引入某些技術方法的要素（例如是否強制要求某些物理防護）進行辯論。英國健康與安全執(zhí)行局也開始在其《安全例證報告》制度中采用了一些描述性的技術要素。在美國，關于基于“規(guī)則”的指令性法規(guī)與基于“目標設定”的安全例證制度的優(yōu)缺點的爭論仍在繼續(xù)。

筆者認為最好的制度可能是將安全責任放在企業(yè)的運營者，要求企業(yè)采用例證報告積極管理風險，同時對控制措施作一些具體的技術要求，即一個“目標設定”和“規(guī)則”指令性規(guī)章的綜合體。這還需要有志之士進一步探索和研究！